Очевидно, что первые два предложения обустройства глобального управления были изначально невыполнимыми (во всяком случае, в их чистом виде) в силу явных противоречий, существовавших (и продолжающих существовать) между государствами (и другими акторами мировой политики). Достигнуть согласия всех на объединение во всеобщую конфедерацию, а тем более создать зрелую демократическую децентрализованную систему глобального управления на том этапе (как, в общем-то, и сегодня) было нереально, что не замедлила со всей наглядностью продемонстрировать действительность.
Третье предложение выглядело более реалистичным. В. Вильсон, идеолог либерализма первой половины XX в., полагал, что достичь справедливого миропорядка можно при соблюдении двух условий: 1) распространение демократии и 2) создание демократичной системы коллективной безопасности в виде Лиги Наций, как первого большого эксперимента в области современного глобального управления. Основной целью такой организации было выяснение всех конфликтных ситуацийв ключе диалога, без применения силы, атакже при соблюдении принципа равенства государств. Лига Наций включала элементы предложенной Кантом «конфедерации государств с республиканской формой правления» («Confederation of republican states») и предложенный Дж. Бентамом «Общий Верховный Суд» («Common Court of Abjudication») для урегулирования споров между государствами.
Несмотря на то что первый в истории эксперимент глобального регулирования во главе с Лигой Наций провалился, либеральный интернационализм не канул в Лету, а архитекторы поствоенного мироустройства не разуверились в реализуемости идеи управления на глобальном уровне. Интересно замечание Э. Макгру о том, что создание ООН и большого числа его специализированных учреждений, включая институты Бреттон-Вуддской системы, отражало стремление США как либерального гегемона, установить либеральный миропорядок, где бы процветали демократия и капитализм. Парадоксально, но оказалось, что такое развитие событий подрывало базовые принципы либерально-интернационалистической школы, поскольку это практически подтверждает известный довод реалистов о том, что международное управление в лучшем случае может существовать только при одобрении доминирующего государства, а в худшем – оно бы было просто инструментом выполнения интересов такого государства[69].
Как уже отмечалось, настоящим «подарком» для либералов-интернационалистов явился конец XX в., характеризовавшийся окончанием «холодной войны», третьей волной демократизации и растущими темпами глобализации. Тогда же была пересмотрена и логика международного сотрудничества. Современный этап развития изучаемой теоретической школы характеризуется четырьмя основными течениями:
1) либеральный институционализм. Признавая, что США как гегемон современного мира могли способствовать развитию международного сотрудничества, Р. Кохен, представитель данного течения, однако, не согласен с тем, что продолжающийся на протяжении всего послевоенного периода (и усугубившийся после «холодной войны») процесс многостороннего сотрудничества объясняется исключительно ролью США. Настоящей причиной международного сотрудничества он считает наличие конфликта, так как если бы в международных отношениях существовала гармония, то никакого сотрудничества не понадобилось бы. А международные организации, согласно либеральному институционализму, «не расшатывают власть государств, а, скорее, наделяют их большей властью», так как участие государств в международных организациях представляется выгодным, прежде всего, для самих государств[70];
2) структурный либерализм. Причина многостороннего сотрудничества в послевоенный период – либеральный характер гегемона мировой политики США. Благодаря США же сама система современного глобального управления представляется в этом течении как либеральная. При этом существуют предпосылки достижения состояния более стабильного мира путем увеличения числа демократических государств;
3) либеральный реформизм. Основная задача мировой политики – устранить основные недостатки существующей системы глобального управления (доминирование наиболее сильных государств в формировании международных институтов, «дефицит демократии» («democracy deficit»), отсутствие контроля за процессом формирования общественного мнения и др.)[71] и выработать необходимые условия для создания более эффективного и легитимного глобального управления, а именно: обеспечить демократический характер управления на всех уровнях «путем применения действительного принудительного права как на национальном уровне, так и в рамках всего «нашего глобального соседства»[72];
4) либеральный космополитизм. Основная задача – обеспечение справедливости в глобальном управлении, которое в своем современном состоянии представляется несправедливым, поскольку «закрепляет существующее глобальное неравенство, а следовательно, и глобальную несправедливость; поэтому необходимо провести перераспределение благ от богатых к бедным»[73].
Таким образом, либеральный интернационализм является достаточно разрозненным течением и представляет собой, по словам А. Мэйсона, «мнимое интеллектуальное единство при настоящем теоретическом плюрализме»[74].
Однако это не означает, что в нем назрел кризис. Разумеется, противоречия есть. Во-первых, по поводу того, следует ли государство считать барьером на пути к созданию подлинного либерального миропорядка, или оно является одним из составляющих элементов такого миропорядка[75]. Во-вторых, нет единства в том, будут ли соединены или разделены экономическая и политическая сферы в условиях новой системы либерального глобального порядка. Имеются и более глубинные противоречия: в чьих интересах будет вестись глобальное управление и какие цели преследовать? В-третьих, уже долгое время продолжаются дебаты относительно того, в какой форме должно существовать глобальное управление: должно ли оно проявлять максимальное участие или, напротив, проводить политику «минимального управления»?
Трудно переоценить вклад либерального интернационализма в теоретическое осмысление происходящих в мире перемен. Однако именно за идеологическое наполнение и чрезмерное моделирование (и теоретизирование) либеральный интернационализм и подвергается наибольшей критике, особенно со стороны представителей школы политического реализма и марксизма. Обвиняют его даже в искажении данных о действительных источниках власти в мировой политике и в лицемерии по поводу возможности демократического глобального управления.
Тем не менее либеральный интернационализм остается влиятельным направлением политической мысли и, пожалуй, основным в изучении глобального управления. Нельзя преуменьшать его очевидные достоинства. Эта теоретическая школа первой стала разрабатывать идею проведения политики и управления вне рамок государства, причем представила глубокий анализ природы, формы логики и недостатков современной системы глобального управления и возможности реализации подлинного глобального управления.
В то же время очевидны два серьезных недостатка: явная разобщенность объяснительной и нормативной базы, а также противоречие между присущим этому направлению этическим радикализмом и институциональным консерватизмом или даже агностицизмом, имея в виду отношение к данной теории как «лучшей институциональной структуре в изучении международной политики»[76].
В то же время практически общепризнанной является точка зрения, согласно которой современный этап формирования институтов и режимов глобального регулирования определяется процессами глобализации. Все это приводит к тому, что, по словам Дж. Розенау, «внутригосударственные и международные институты взаимодействуют, укрепляя друг друга: демократизация и расширение мирового сообщества прочно связываются с увеличением количества международных институтов, создающих пространство для реализации внутреннего выбора»[77].
Уровни наднационального управления
Достаточно сложным и пока мало изученным является вопрос о сочетании двух уровней наднационального управления – глобального и регионального (к примеру, ООН – Европейский союз). Каким образом будет осуществляться разделение предметов ведения и полномочий между этими двумя уровнями управления? Какой из них будет «главным» по отношению к другому (т. е. будет ли глобальная управляющая структура делегировать часть своих полномочий региональной или, наоборот, региональная наднациональная структура, которая сама уже существует на основании делегирования полномочий от входящих в нее государств, передаст некоторые из них «еще выше», на глобальный уровень, который, таким образом, будет производным от регионального и, что гораздо более важно, подотчетным ему)? Наконец, будет ли глобальная управленческая структура создавать свои собственные «территориальные органы» (или полпредства) в различных регионах мира (для условного примера, если центром глобального управления станет ООН, то как изменится роль существующих сейчас экономических комиссий ООН для разных континентов – получат ли они необходимые властные полномочия)? Все эти вопросы порождают к жизни немало футурологических построений и концепций.
Еще один вопрос – что станет с государствами после реализации глобального управления? Растворятся ли они вообще и предстанут не более как административные единицы «глобальной республики»? Или же, напротив, переход к глобальному управлению будет осуществлен через качественно интенсифицированное глобальное межгосударственное сотрудничество, и тогда в качестве модели мироустройства можно будет говорить о Соединенных Государствах Земли?
Как повлияет введение глобального управления на попытки размывания государственного суверенитета «снизу»? Как поведут себя внутригосударственные регионы в этом случае? Потребуют ли они особого глобального форума для своего представительства (по типу Комитета регионов Европейского союза)? На все эти вопросы пока нет четких ответов, но без них практическая реализация глобального управления будет невозможна.
Предложения ООН по глобальному регулированию
В докладе Программы развития ООН (ПРООН) о развитии человека за 1994 г. выдвинуто предложение о создании «новой глобальной архитектуры», которая предусматривала бы создание новых наднациональных институтов для решения глобальных проблем, которые не поддаются урегулированию на внутригосударственном уровне. Среди них выделены:
• Совет экономической безопасности – для деятельности в связи с угрозой безопасности человека;
• Всемирный центральный банк – для обеспечения глобального макроэкономического управления и контроля за деятельностью международной банковской системы;
• Международный инвестиционный фонд – для передачи избытков средств, образующихся в результате деятельности на международном уровне, развивающимся странам;
• всемирный антимонопольный орган – для наблюдения за деятельностью многонациональных корпораций и обеспечения честной конкуренции на рынках.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем докладе в 1998 г. предложил серьезную и радикальную реформу структуры и функций ООН. В частности, он выступил за перераспределение ряда полномочий между отдельными органами ООН, призвав к передаче ряда вопросов из ведения Совета Безопасности ООН Генеральной Ассамблее. Эти шаги, по его мнению, позволили бы повысить репрезентативность принимаемых ООН решений, сделать сопричастными им все государства-члены.
В выполненном под эгидой ООН докладе комиссии Л. Брахими по проблемам современного миротворчества, представленном в 2000 г., предлагалось наделить ООН гораздо более серьезными полномочиями в сфере миротворчества, в частности предоставить ей право выступать инициатором миротворчества и антикризисного вмешательства.
Доклад ПРООН за 1999 г., посвященный человеческому измерению глобализации, еще более модифицировал и детализировал эти предложения. В нем в качестве элементов «новой глобальной архитектуры» названы следующие институты:
• Всемирный центральный банк с функциями последнего кредитора в критической ситуации;
• Всемирное экологическое учреждение;
• Всемирный инвестиционный фонд с перераспределительными функциями;
• Международный уголовный суд с более широким мандатом в области прав человека;
• двухпалатная Генеральная Ассамблея ООН, в которой были бы представлены, помимо государств, и институты гражданского общества.
ВТО в этом контексте предлагалось предоставить полномочия по формированию глобальной политики в области конкуренции в сочетании с антимонопольными положениями и кодексом поведения многонациональных корпораций.
Очевидно, что в случае реализации такой схемы было бы уже вполне возможным говорить о глобальном управлении как о свершившемся факте, поскольку ощутимо высокая степень наднациональности (и транснациональности), присущая этой системе общемировых институтов, делала бы ее функционирование в большой степени независимым от государств и, более того, de jure или quasi de jure обязывающим их соблюдать ее решения.
Сессия Тысячелетия: новый взгляд на глобальное сотрудничество
Сессия Тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН осенью 2000 г. имела очень важное значение для обсуждения и выработки практически реализуемых подходов мирового сообщества к глобальному регулированию. В частности, сессия выделила основополагающие принципы глобального взаимодействия в будущем: свободу, равенство, солидарность, терпимость, уважительное отношение к природе, общую ответственность. Таким образом, лидеры государств выработали под эгидой ООН своего рода кодекс глобального поведения, на основе которого должно будет осуществляться глобальное сотрудничество в новом веке.
В этой связи следует особо подчеркнуть, что разработка системы регулирования для XXI в. должна начаться с формирования твердой приверженности глобальной этике. Для того чтобы глобальное управление/сотрудничество было эффективным, должны сформироваться общие ценности, стандарты и позиции, воспринятые широкими кругами всех стран и на транснациональном уровне.
Декларация Тысячелетия ООН специально подчеркнула, что обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранением угроз международному миру и безопасности должна разделяться между народами мира и осуществляться на многосторонней основе.
Помимо этого, на Сессии Тысячелетия было подчеркнуто, что центром формирования архитектуры нового глобального миропорядка может и должна оставаться ООН. Она глобальна и универсальна по своему составу, в нее входит более 190 государств, с ней сотрудничают все наиболее значимые экономические структуры и неправительственные организации. Кроме того, ООН является ядром семьи специализированных международных организаций, охватывающих важнейшие сферы в жизнедеятельности человечества в эпоху глобализации.