А. Наджам, профессор Бостонского университета и Флетчеровской высшей школы права и дипломатии, дает следующее определение глобального управления: это управление глобальными процессами в отсутствие глобального правительства[58]. И такое определение вполне справедливо, имея в виду разграничение терминов «правительство» и «управление».
Т. Вайс определяет глобальное управление как коллективные усилия с целью обнаружения, дальнейшего изучения или решения мировых проблем, которые выходят за рамки возможностей их решения на государственном уровне[59].
Глобальное управление – это не нормативный термин, определяющий качественную оценку его проявления. Его скорее следует относить к конкретным договоренностям кооперативного характера, направленным на решение конкретных проблем. Такие договоренности могут быть формально закреплены в виде законов или официально признанных институтов, которые бы решали общие проблемы с помощью разнообразных акторов (государств, межправительственных организаций, неправительственных организаций, ТНК и других частных структур или представителей гражданского общества, отдельных частных лиц и т. д.). Но они могут иметь и неформальный характер (в случае осуществления определенных сложившихся практик) или временное действие (в случае создания коалиций).
Таким образом, можно согласиться с обобщенным определением глобального управления, предложенным Т. Вайсом и Р. Такуром: «глобальное управление – это комплекс формальных и неформальных институтов, механизмов, отношений и процессов, существующих между государствами и распространяющихся на государства, рынки, отдельных граждан и организации, как межправительственные, так и неправительственные, посредством которых на глобальном уровне определяются коллективные интересы, устанавливаются права и обязанности, разрешаются споры»[60].
Позиции основных теоретических школ по отношению к глобальному управлению
В настоящее время в мировой науке анализ процессов глобализации и управления ею происходит главным образом в рамках двух основных теоретических школ – реализма и либерального интернационализма – как наиболее авторитетных и, по большей части, противоположных. Школа реализма делает основной акцент на приоритетной роли суверенных государств на мировой арене. Школа либерального интернационализма, напротив, делает акцент на самостоятельной и независимой от государств международной деятельности экономических структур. Основные положения данных школ относительно глобализации сводятся к следующему.
Реализм
Политический реализм является старейшим направлением в изучении международных отношений, предтечами которого считаются Фукидид, Макиавелли и Т. Гоббс. Среди современных представителей этой школы Р. Гилпин в своей работе «Взгляд реалистской школы на международное управление» отмечает Е. Х. Карра, Г. Моргентау, Р. Нибура, К. Уолца и М. Вайта[61]. Все указанные ученые, включая Р. Гилпина, придерживаются единой позиции в отношении международных отношений. Сам реализм (так же как и либерализм, и марксизм), по мнению Р. Гилпина, – скорее, определенная философская позиция, нежели научная теория в чистом виде. А значит, такую позицию нельзя подвергнуть эмпирическому анализу и, следовательно, нельзя доказать, что она является верной или ложной.
Позиция школы реализма в международных отношениях определяется следующим:
• система международных отношений представляет собой анархию, верховной политической власти не существует;
• государство суверенно и не подчиняется какой-либо высшей светской власти;
• государства, как важнейшие акторы международных отношений, сотрудничают друг с другом, создают международные организации, но только в тех областях, в которых их интересы совпадают;
• в международных отношениях государства руководствуются принципами соблюдения национального интереса и обеспечения национальной безопасности;
• одним из основных понятий, определяющих роль государства в международных отношениях, являются отношения власти (преимущественно военной, но также экономической, психологической и др.).
Таким образом, в современном мире, согласно реалистской школе, государствам приходится «всегда быть начеку в свете реальных или вероятных угроз их политической или экономической независимости»[62], а саму глобальную систему, по образному выражению К. Уолца, можно охарактеризовать принципом «помоги себе сам» («self-help international system»)[63].
Что касается участников международных отношений, то реалисты, как уже отмечалось выше, считают государство главным актором на мировой политической арене, хотя при этом признают важность и других «игроков», таких как Всемирный банк, МВФ. Но это касается неореалистов, а не приверженцев традиционно реалистской парадигмы, где государства признаются вообще единственными акторами, реально влияющими на политический процесс. И все же что касается принятия первостепенных решений, то господство государств у реалистов (и неореалистов) не вызывает сомнений.
Процессы глобализации, наиболее очевидные в экономической области, реалисты объясняют не с позиции «размывания» государств и преобразования мира в единую экономику, а все с тех же позиций соблюдения национального интереса каждого отдельного государства, в том смысле, что на данном этапе выгоднее становится политика интеграции, но совершенно не обязательно, что так будет всегда.
Вместе с тем реалисты признают влияние ТНК и неправительственных организаций (НПО) и даже заявляют о том, что государства, может быть, и не будут существовать всегда (такое мнение, в частности, высказывает Р. Гилпин). Ведь они были созданы для решения определенных задач, а именно, были призваны обеспечить стабильность и порядок, а граждане в обмен на эти блага признавали власть своих государств и обещали подчиняться их законам. Следуя такой логике, если государства на определенном этапе перестанут реализовывать задачи, которые перед ними ставят граждане, они исчезнут. Другое дело, что такое развитие событий, с точки зрения реалистов, маловероятно, во всяком случае в ближайшей перспективе.
По сути, реалисты со скептицизмом смотрят на возможность глобального управления в международных делах. В то же время они отмечают прогресс в управлении мировой экономикой, а также говорят о том, что если и будет создан механизм глобального управления, то он будет создан в экономической сфере.
Тем не менее, признавая важную роль мировой торговли, деятельность ТНК в придании большего порядка современным международным экономическим отношениям, согласно реалистской школе, остается явно недостаточной, и им не удается переломить изначально анархичную структуру мира. Ведь они не смогли создать наднациональных органов власти, которые бы управляли поведением эгоцентричных государств. «И раз уж эффективный механизм глобального управления в области экономики так и не был выработан, то что уж говорить о перспективах наведения порядка в куда более сложных областях мировой политики», – отмечает Р. Гилпин[64].
По мнению реалистов, существуют три основные функции управления, которые по-прежнему принадлежат исключительно государствам: 1) выпуск национальной валюты; 2) налогообложение; 3) обеспечение государственной и индивидуальной безопасности. Сразу возникает вопрос о единой валюте Европейского союза. Доводы реалистов сводятся к следующему: евро – пока единственный пример передачи полномочий по чеканке монеты наднациональному органу и окончательный результат этого эксперимента еще неизвестен, кроме того, Союзу понадобится большая политическая интеграция, чтобы евро был достаточно стабилен. В свете проблем с принятием общей Конституции Европейского союза последний аргумент является особенно справедливым.
Для реалистов реализации глобального управления препятствуют три непреодолимые, с их точки зрения, проблемы:
• «проблема власти»: реалисты настаивают на том, что любое правительство и любая система управления нуждается в эффективном механизме контроля, с тем чтобы предотвратить злоупотребления во власти[65];
• «проблема мирных перемен»: каждая система управления должна иметь социальную, политическую и экономическую основу, но изменения в структуре сложившихся отношений власти все равно будут происходить, в этой связи необходимо включить в систему глобального управления механизм обеспечения «мирных перемен»[66];
• «проблема предназначения глобального управления»: необходимо четкое определение социальных, политических и экономических причин, оправдывающих целесообразность формирования глобального управления.
И все же, несмотря на явную сдержанность по отношению к перспективам глобального управления, нельзя сказать, что реалисты полностью отвергают саму концепцию. Конечно, очевиден скептицизм к подобным перспективам, который школа политического реализма объясняет по преимуществу отсутствием возможности эффективного, справедливого (или демократического) глобального управления и, самое главное, не до конца выясненным предназначением реализации глобального управления на современном этапе.
Либеральный интернационализм
Либеральный интернационализм по определению соединяет в себе два достаточно отличных направления: либерализм и интернационализм. Либерализм ставит целью определение условий реализации политической свободы и либерального правительства, тогда как интернационализм связан с идеей распространения транснациональной (или глобальной) солидарности и интернационального правительства. Одно направление не обязательно подразумевает другое. Например, либералы ратуют за ограниченное правительство, а интернационалисты – за расширение полномочий правительства в международной сфере.
Несмотря на все видимые противоречия, существующие внутри рассматриваемого направления, либеральный интернационализм, возникший еще в начале XIX в. благодаря работам Т. Пейна, И. Канта, А. Смита, Дж. Бентама и Дж. Милля, переживает свое перерождение после окончания «холодной войны». Сегодня наиболее авторитетными представителями этой школы являются М. Дойль, М. Говард, Р. Кохэн, В. Хантли, Д. Дьюдни, Дж. Икенберри, Н. Вудс и др.
Проанализируем, чем характеризуется школа либерального интернационализма. По сути, это направление является своего рода антиподом политического реализма, причем не только в том, что касается объяснения миропорядка, но и в том, каким он должен быть. Достижение максимально возможной свободы человека и есть основная цель в рамках либерального интернационализма, но достичь этого можно лишь в условиях отсутствия войны и предпосылок к ее возникновению. А поскольку конфликты и войны являются неотъемлемой чертой существующей системы, при которой суверенные государства стремятся максимизировать свою власть, необходимые предпосылки для реализации человеческой свободы могут быть достигнуты лишь при условии «управления или выхода за пределы принципа политики с позиции силы» (governance or transcendence of power politics). Этот довод подкрепляется четырьмя основными положениями[67]:
1) рациональная политика является необходимым условием эффективного управления международными отношениями;
2) международное сотрудничество, как с рациональной, так и этической точки зрения, является предпочтительнее положения конфликта: растущая материальная взаимозависимость государств создает необходимость международного регулирования;
3) международные организации способствуют распространению мира и стабильности, усмиряя более сильные государства путем создания международных норм и новых правил проведения многосторонней политики, а также у них есть необходимые механизмы предотвращения или управления межгосударственными конфликтами;
4) в мировой политике прогресс возможен лишь тогда, когда принцип политики с позиции силы не будет рассматриваться в качестве обязательного условия поддержания межгосударственного порядка: этот принцип может быть значительно уменьшен либо совершенно преодолен по мере проведения постепенной реформы или «одомашнивания» международных отношений (правовое государство, всеобщие права человека и т. д.).
Все либералы верят в силу человеческого разума. Войны между государствами одни из них объясняют несовершенством отдельных внутригосударственных систем. Речь идет об авторитарных режимах с присущей им централизацией власти, секретностью, отсутствием гражданского общества и т. д. (Т. Пейн, И. Кант, Дж. Милль). Другие ссылаются на меркантилистскую организацию экономики, которая способствовала развязыванию войн с целью экономической выгоды (А. Смит, Р. Кобден). Отсюда вывод (и это относится к обоим подходам): чтобы способствовать предотвращению войн, нужно прежде всего провести реорганизацию внутри самих государств, а не всего международного сообщества государств. Так, Кант считал, что если правительства будут подчинены воле общественного мнения, то войн можно будет избежать, поскольку развязывание войны вряд ли найдет поддержку со стороны населения. Но несмотря на то что акцент был сделан на необходимости проведения реформ внутри государств, Кант и Бентам отмечали важность международного права, установления «космополитического права», направленного на обеспечение мира путем определения прав и обязанностей граждан и государств в рамках «конфедерации государств», где устанавливается отказ участвующих государств от политики войны. Многие аналитики рассматривали такое предложение Канта как предтечу современных систем коллективной безопасности. И по мере усиления взаимозависимости между государствами, укрепления демократии другие государства, по мнению Канта, тоже «подхватят» эту тенденцию, что и приведет к «вечному миру».
Однако что касается обеспечения мирового порядка, то Дж. Бентам не считает установление мирового правительства в качестве обязательного условия этого. Напротив, он настаивал на том, что «мирового правительства должно быть как можно меньше»[68].
Тем не менее споры по поводу того, каким либеральный интернационализм видит глобальное управление, продолжились. Впериод между мировыми войнами было пересмотрено отношение к вторжению во внутренние дела государства (state intervention) как к допустимой мере воздействия. В связи с успехом международных организаций, созданных в XIX в. (Международного телеграфного союза и Всемирного почтового союза), представители либерализма высказывались за создание некой формы международного управления при наделении этого органа соответствующими властными полномочиями, призванными «навязывать мир» (to enforce peace). Выдвигались предложения по поводу устройства этого вселенского международного органа. Вот лишь самые заметные:
• создание мировой федерации или конфедерации, предполагающей наличие мирового правительства, наделенного наднациональной властью;
• создание децентрализованной и плюралистической системы международного управления в традициях функционализма;
• создание системы более широкого международного сотрудничества и коллективной безопасности (в духе Лиги Наций).