Менеджериальный федерализм важен для политической регионалистики тем, что предполагает рассмотрение отношений между территориально-политическими уровнями в государстве и соответствующими им органами власти. Огромное значение в этой связи имеет понятие межправительственных отношений (intergo-vernmental relations [см. Elazar, 1997]), которое широко используется в исследованиях федерализма на Западе. Правда, приходится делать оговорку, что речь идет об отношениях между правительственными органами внутри государства, а не о международных отношениях, как привычнее понимать межправительственные отношения. Появление понятия межправительственных отношений связано с развитием в США с 1930-х годах концепции кооперативного федерализма, предполагающего тесные отношения между центром и субъектами Федерации, в отличие от более ранней концепции дуалистического федерализма.
При этом понятие межправительственных отношений и более широкое понятие – отношений между территориально-политическими уровнями (мы предлагаем называть их межуровневыми отношениями) – дает возможность рассматривать «вертикальные» отношения в самых разных вариантах и сочетаниях. В частном случае межправительственных отношений при федерализме главное внимание уделяется центро-региональным отношениям. Но во внимание можно принимать наднациональные уровни, а также локальные. Это дает возможность рассматривать такие комбинации отношений, как центро-локальные и центро-регионально-локальные внутри государства, а еще, например, глобально-локальные и глобально-региональные в связи с включением субнациональных сообществ и регионов в трансграничные отношения и процессы глобализации. Формирование наднациональных органов управления, как, например, в Европейском Союзе, привело к появлению концепции многоуровневого управления, в котором задействованы сразу три правительственных уровня – наднациональный, национальный и субнациональный [Hooghe, Marks, 2001]. Разумеется, межправительственные отношения составляют только часть всей этой совокупности политических взаимодействий, в которых могут участвовать и неправительственные акторы.
Проблематика межправительственных и шире – межуровневых отношений позволяет выйти за рамки классической темы федерализма и включить в рассмотрение политической регионалистики всю совокупность государств, как федеративных, так и унитарных, поскольку почти каждое государство имеет определенную внутреннюю территориальную структуру. В частности, процессы передачи полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим приводят к различному соотношению их централизации и децентрализации в разных государствах [Туровский, 2007]. Эти процессы описываются в терминах деконцентрации и деволюции, которые приводят к формированию децентрализованных унитарных государств, отчасти напоминающих федеративные, что, как мы полагаем, размывает границу между федеративными и унитарными государствами [Rousseau, Zariski, 1987]. В этих условиях рассмотрение проблематики сравнительного федерализма становится чересчур узким и искусственным, в результате чего возникает потребность в более широком направлении – сравнительного регионализма.
Понятие «регионализм» является многозначным и требует большей определенности. Регионализм имеет различные толкования, в частности он, например, может пониматься как определенная идеология, основанная на политизации региональной идентичности. Регионализм рассматривают также в контексте отношений между центром и регионами, характера и степени региональной политической субъектности. Так называемый «старый» регионализм склонен рассматривать субнациональный регион как часть и производную от государства, которая находится под контролем центра. При «новом» регионализме государство отказывается от курса на централизацию, давая регионам возможность самостоятельно развивать свои экономические отношения и включаться в глобализационные процессы [Keating, 1998].
Для политической регионалистики, на наш взгляд, регионализм – это, прежде всего, пространственная структура политических отношений, представленная в физическом пространстве в виде как административных регионов, так и иных политических субъектов, так или иначе выраженных на территории.
Таким образом, сравнительный федерализм и регионализм как направление в политической регионалистике предполагают рассмотрение взаимодействий между географически выраженными политическими субъектами. Обычно исследование проводится в рамках отдельно взятого государства. Также возможным является изучение связей между региональными / локальными субъектами внутри государства и «внешними» субъектами (другие государства, наднациональные структуры, региональные / локальные субъекты других государств), как при участии центра (государства в целом), так и напрямую. При таком подходе политическая регионалистика «улавливает» функционирование трансграничных сетевых структур. Одним из географически выраженных субъектов в государстве является центр, условное образование, представляющее собой и территорию (столица), и уровень (государство в целом).
В этой связи в политической регионалистике становится возможным как направление вертикальное (отношения между территориально-политическими уровнями), так и горизонтальное (связи между субъектами на одном уровне). И то, и другое направление присуще исследованиям федерализма и межправительственных отношений. Как важный частный случай этот подход предполагает рассмотрение региональной политики центра, объектом которой являются территории.
Кроме того, на наш взгляд, можно выделить три смежных с политической регионалистикой направления. Первое – это бюджетный (фискальный) федерализм [Oates, 1972], который сближает политическую регионалистику и региональную экономику. Развитие этого направления на практике оказалось очень важным и большим по причине влияния экономистов и широкого использования экономических данных в исследованиях региональной политики и федерализма. Собственно политический смысл этих исследований заключается в определении ресурсов и степени самостоятельности территорий. Неизбежно это затрагивает и локальный уровень, т.е., в сущности, речь идет не о двух-, а о трехуровневых финансово-экономических отношениях.
Вторым смежным направлением является рассмотрение наднациональных (супранациональных) территориально-политических систем, примерами которых являются конфедерации и им подобные образования. Эмпирически основной темой в рамках этого направления стала европейская интеграция, формирование и функционирование Европейского Союза, исследования европейского федерализма. В отличие от «обычной» политической регионалистики данное направление предполагает также изучение международных отношений и применение их теорий.
Третье смежное направление – это изучение организации управления в сегментированных (многосоставных, или plural, англ.) обществах, исследование консоциаций (consociation, англ.), сообщественного (консоциативного) правления [Лейпхарт, 1997]. Федерализм является частным случаем такого управления, предусматривая, в частности, организацию квотированного регионального представительства на федеральном уровне. Главный интерес представляет распределение общенациональной власти на основе принципов консенсусного правления, предполагающее формальные и неформальные квоты во власти, определенный динамический баланс распределения власти между частями, на которые делится общество и/или его элита (этническими, конфессиональными, территориальными и пр. сегментами). Данная проблематика близка к политической регионалистике, но при этом сегменты, участвующие в распределении власти, необязательно имеют территориальную привязку.
Второе базовое направление в политической регионалистике можно назвать кроссрегиональной сравнительной политологией. Кроссрегиональные сравнения могут проводиться как в пределах одного государства, так и для регионов в различных государствах. Для этого направления наиболее важными являются концепции политического режима и политической системы. Довольно часто политическая регионалистика рассматривается как разновидность сравнительной политологии, перенесенная на субнациональный уровень. В действительности к сравнительной политологии имеет отношение только часть политической регионалистики. Притом эта часть пока остается слабо развитой, как в сравнении с классической – кросснациональной сравнительной политологией [Сравнительная политология сегодня, 2002], так и в сравнении с исследованиями федерализма. В стадии разработки и апробации до сих пор находятся концепты, представляющие собой производные от тех, которые применяются в «обычной» сравнительной политологии, такие как региональная политическая система, региональный политический режим и региональная партийная система [см. Россия регионов, 2000; Нечаев, 2000; Кузьмин, Мелвин, Нечаев, 2002; Туровский, 2009].
Дальнейшее совершенствование теоретико-методологической основы кроссрегиональной сравнительной политологии имеет огромное значение, в том числе для российской науки. Проблема в том, что в российских регионах с начала 1990-х годов проводилось и проводится огромное количество эмпирических исследований, накоплен большой объем материала по региональным политическим акторам, что контрастирует со слабостью отечественной теории и ее фактическим отсутствием в западной науке, ограниченными возможностями для ее заимствования. Для западной науки не характерно специальное рассмотрение региональных производных от политических систем и режимов, и куда более развитым является предыдущее направление политической регионалистики. В этих условиях опора на западную науку позволяет только с разной успешностью использовать на региональном уровне разработки транзитологии (что было актуально в 1990-х годах), теорий демократии, разделения властей, авторитаризма и т.п.
Потребность в развитии кроссрегиональной сравнительной политологии и в повышении научной значимости эмпирических региональных исследований может быть, на наш взгляд, реализована за счет использования концепции регионального политического режима. В своих работах ранее мы предлагали методологию анализа региональных политических режимов с помощью четырех осей: «автономия – зависимость», «демократия – авторитаризм», «моноцентризм – полицентризм» и «консолидация – конкуренция» [Туровский, 2009; Turovsky, 2010].
Смежной для кросснациональной сравнительной политологии является такая дисциплина, как региональное и местное управление (субнациональное управление). Она предполагает исследование органов публичной власти и публичных служб на субнациональных уровнях. Интересны их полномочия (т.е. анализ законодательства, местных нормативных актов), внутренняя организационная структура, рекрутирование и профессиональная подготовка кадров, что сближает политическую регионалистику с теориями управления и бюрократии. Для политологии в целом и политической регионалистики в частности важно, чтобы субнациональное управление рассматривалось в политическом интерьере, т.е. не сводилось к анализу бюрократии и ее функционирования, а предусматривало исследование всей социально-политической среды, партий и групп влияния, электората и избирательного процесса, вопросов легитимности и эффективности власти и т.д. При таком подходе исследование субнационального управления возвращает нас к необходимости использования концепций региональных политических систем и режимов.
Говоря об обоих обозначенных выше направлениях политической регионалистики, следует еще раз акцентировать важность сравнительных исследований. Рассмотрение отдельных территориальных кейсов на субнациональном уровне явно недостаточно, поскольку не позволяет приходить к глубоким выводам ни о межуровневых отношениях, ни о региональных политических режимах. Поэтому пример отдельно взятого региона еще не является политической регионалистикой. Серьезное исследование появляется в случае сравнения регионов по определенным признакам и выявления причин различий между ними. Отдельно взятый случай может быть объектом исследования, если он помещается в пространство имеющихся сравнительных исследований и выявленных ими закономерностей.
Подводя итоги рассмотрению двух базовых направлений в политической регионалистике, отметим, что для достижения необходимой стыковки с западными политологическими исследованиями наиболее удобными являются два концепта, по каждому из которых, однако, следует выработать общепризнанное их понимание. Во-первых, это концепт межправительственных отношений, который, впрочем, подлежит расширению до межуровневых отношений (в последнем случае он стыкуется с концептом многоуровневого управления) и за счет введения в анализ неправительственных акторов. С его помощью удобно рассматривать федеративные отношения и регионализм любого рода. Главным условием является наличие у субъектов рассматриваемых взаимодействий географической составляющей.
Во-вторых, это концепт региональной политики, который применим как для первого, так и для второго направления политической регионалистики. В первом направлении региональная политика понимается более привычным для российской науки и политической практики образом, а именно как политика, которая проводится центром в отношении регионов. Во втором направлении региональная политика больше соответствует западному понятию regional politics, которому в отечественной литературе ближе понятие регионального политического процесса. Другими словами, это определенный территориальный уровень политических взаимодействий. По аналогии может использоваться понятие local politics, не нашедшее пока своего места в российской науке (как «локальная политика»), но вполне операциональное для политического анализа на местном уровне (особенностью и отличием которого является значимая роль межличностных политических взаимодействий).
Таким образом, политическая регионалистика как субдисцип-лина российской политической науки может быть и внутренне консолидирована, и совмещена с западной наукой следующим образом. Для внутренней консолидации субдисциплины требуется разработка понятия политического региона (см. ниже). Для политической регионалистики возможны как вертикальное (межуровневые отношения), так и горизонтальное (рассмотрение территориальных субъектов на одном уровне) направления исследований. При этом принципиально важным для горизонтального направления является использование сравнительного подхода.
Одним из западных аналогов российской политической регионалистики являются исследования федерализма, регионализма, межправительственных отношений и многоуровневого управления. Другим аналогом является изучение региональной и локальной политики (как политических процессов и взаимодействий), требующее дальнейшей разработки, перспективы которой, на наш взгляд, связаны с концепциями региональных политических систем и режимов, региональных партийных систем.