И. Е. Кабанова
Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования
Список сокращений
• АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
• БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федерации (Высший арбитражный суд РФ);
• ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации (Верховный суд РФ);
• ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;
• ГПК – Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;
• Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
• Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• Закон о размещении заказов – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;
• КС РФ – Конституционный суд Российской Федерации (Конституционный суд РФ);
• НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;
• РФ – Российская Федерация;
• СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации (Собрание законодательства РФ);
• УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.
Введение
Гражданско-правовая ответственность относится к правовым феноменам, неизменно привлекающим внимание исследователей. Это объясняется тем, что именно через механизм действия гражданско-правовой ответственности определяется, в конечном счете, эффективность правового регулирования, действенность и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема ответственности не потеряла ни своей привлекательности для правоведов, ни практической и теоретической значимости[1].
Исследование гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных субъектов, а в рамках настоящей монографии это словосочетание будет использоваться в качестве понятия, объединяющего термины «публично-правовое образование», «орган публичной власти» и «должностное лицо», приобретает особую актуальность в условиях «цивилизации» отношений, ранее обладающих только императивно-властными характеристиками, расширения области регулирования отношений с участием властных субъектов нормами частного права.
Теоретическая неопределенность затрудняет нормативное обеспечение участия публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях, а также гражданско-правовой ответственности публичных субъектов[2].
В контексте настоящего исследования к числу основных тем научных дискуссий по вопросам гражданско-правовой ответственности можно отнести само понятие публичных субъектов, оценку их гражданской правоспособности, признаки и перечень конкретных органов (субъектов), выступающих от лица публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и, соответственно, отвечающих от лица публично-правовых образований по обязательствам, определение конечного субъекта, возмещающего вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием), а также правомерными действиями публичных субъектов, достаточность и целесообразность исключительно гражданско-правового регулирования названных отношений и иные, которые будут рассмотрены в рамках данной работы.
Изучение природы правовой ответственности публичных субъектов, возникающей вследствие их участия в гражданско-правовых отношениях либо вследствие наличия иных оснований для привлечения их к ответственности по правилам гражданского законодательства, предполагает нахождение ответа на принципиальные вопросы о том, почему публичные субъекты являются субъектами гражданско-правовой ответственности, является ли гражданско-правовая ответственность в полной мере таковой или наличие специального субъекта влияет на принципы привлечения к ответственности и ее характеристику, и, наконец, кто может быть назван «конечным» субъектом гражданско-правовой ответственности в случаях привлечения к ней публичных субъектов.
Несмотря на доминирование одних элементов над другими при отсутствии надлежащего теоретического обоснования, выделения спорных самостоятельных отраслей права, громоздкости, которой, возможно, удалось бы избежать при лучшей конфигурации, российское право представляет собой систему, а не совокупность, что предполагает наличие взаимосвязи между элементами системы, выступающей в виде ее неотъемлемой качественной характеристики[3].
Системный подход означает не только изучение отдельных элементов гражданского права, но и взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами.
Следовательно, при нахождении ответов на поставленные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством наличия которых выступают взаимное влияние гражданско-правового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права.
Невозможно отрицать существование теснейшей связи между гражданским и административным правом, а также между иными отраслями публичного права, особенно, если речь идет о публичных субъектах, поэтому привлечение к ответственности публичных субъектов строится на началах единства и дифференциации гражданско-правового и иного отраслевого правового регулирования общественных отношений.
Ниже с учетом реализации гражданско-правовых норм в контексте их взаимодействия с нормами других отраслей права и специфики применения гражданско-правовых средств в иных правовых сферах будут предложены некоторые механизмы оптимизации межотраслевых связей гражданского права в части института гражданско-правовой ответственности.
Цивилистическая наука должна изучать свои объекты системно и всесторонне, любой дополнительный срез, плоскость, аспект такого исследования, связанные с другими отраслями права либо областями деятельности следует раскрывать с точки зрения самого объекта цивилистики, его назначения в гражданском праве[4].
Можно констатировать, что в настоящее время в цивилистике сформировано новое направление – исследование межотраслевых связей гражданского права, в рамках которого анализируются внутренний и внешний уровни системы его межотраслевых связей[5].
Межотраслевое исследование есть процесс рассмотрения соответствующего юридического явления (например, гражданско-правовой ответственности) с позиций одновременно нескольких отраслей права. По отношению к публичным субъектам применение сравнительно-правового и системного методов в рамках межотраслевого исследования – это необходимое условие, поскольку, во-первых, публично-правовая составляющая в той или иной степени присуща институту гражданско-правовой ответственности, т. к. любое правонарушение, даже и совершаемое в сфере частного права, причиняет вред всему обществу в целом, во-вторых, гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений, а в-третьих, в ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права, поскольку их статус и объем гражданской правоспособности напрямую связан со статусом, предписанным им нормами права публичного.
С помощью упомянутых методов объект исследования анализируется и в статике, и в динамике с использованием инструментария различных правовых дисциплин, устанавливается единство правовой природы тех или иных явлений и выявляются их различия на основе разноотраслевой специфики.
Данный подход не означает обязательного осуществления исследования на стыке научных специальностей либо теоретико-правового исследования, т. к. в рамках указанного научного анализа устанавливается специфика функционирования и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. Доказательству последнего тезиса о моноотраслевом характере и будет посвящена первая глава исследования.
Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов
1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти
Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения субъектов гражданского права – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине[6], и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[7] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.
Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно использовал понятия «публичная власть», «система публичной власти», «органы публичной (политической) власти», причем в последнем случае обращает на себя внимание приравнивание публичной и политической власти[8].
Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица дано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[9]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
В данной работе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты» в отсутствие указания на иное содержание.
Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения, сделанного в ст. 124 ГК РФ, п. 2 которой гласит, что к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или природы данных субъектов.
Публично-правовые образования как властные субъекты сами устанавливают объем своей правоспособности, т. е. определяют те гражданские права, носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и осуществления этих прав, следовательно, в отличие от гражданской правоспособности юридических и физических лиц, гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть изменена самими ее носителями[10].
Однако при всей широте дискреционных полномочий законодателя несомненно, что нормы о правовой ответственности публичных субъектов в законодательстве должны быть.
«Закон должен запрещать причинение вреда другому и разрешать защиту против таких посягательств»[11], указывает Ю. В. Романец, но если сам законодатель огражден от ответственности за такие посягательства, это свидетельствует о грубейшем нарушении принципов права.
Гражданско-правовую ответственность публичных субъектов следует рассматривать в двух аспектах – как возмещение (компенсацию) вреда при реализации публичными субъектами их субъективных гражданских прав, содержание которых определяется исходя из специальной правосубъектности последних, и как возмещение (компенсация) вреда, причиненного при непосредственном осуществлении властных полномочий публичных субъектов.
Исторически законодательство не содержало прямых предписаний о возмещении со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями органов власти и должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась на уровне правоведения и обосновывалась в ряде юридических теорий.
В частности, ответственность государства за причинившую вред деятельность должностных лиц объяснялась наличием частноправовых положений об ответственности представляемого за действия представителя[12]. Но уже в Новое время отождествление чиновников с доверенными лицами монарха теряло актуальность и к XIX веку перестало соответствовать реальному положению дел.
Выдвигалась и теория ответственности государства за действия должностного лица перед пострадавшим как перед застрахованным лицом. В ее основе находился тезис о том, что самим фактом уплаты налогов или гражданства пострадавшее от действий властного субъекта лицо получает право требования компенсации в случае причинения убытков. Однако полной аналогии между страховым договором и теорией страховой ответственности государства быть не может, т. к. по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только застрахованное лицо, как отмечал Н. И. Лазаревский[13]. К тому же, имущественная ответственность с публичного субъекта – страхователя опосредованно перекладывается на всех налогоплательщиков. Существеннейшим недостатком теории страхования в литературе называют то, что она априори допускает возможность незаконных действий органов власти, фактически дает санкцию на служебные злоупотребления и ошибки[14].
Виновные действия должностных лиц различались на такие действия, когда лицо исполняло должностные обязанности, и такие, когда оно выполняло действия, не связанные с должностными обязанностями. Отличалась последовательность привлечения публичных субъектов к ответственности: субсидиарная ответственность, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая ответственность, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем в порядке регресса со стороны государства к должностному лицу (современная конструкция)[15].
К началу XX века идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах[16].
В современных условиях все большего участия публично-правовых образований в экономических отношениях и, как следствие, расширения области регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов неизбежно возникает потребность обеспечения эффективного механизма привлечения к ответственности субъекта, обладающего властными полномочиями, для поддержания стабильности оборота, соблюдения принципов законности и справедливости. Поэтому закрепление гражданско-правовой ответственности публичных субъектов за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права.