Мера участия субъекта в правовых отношениях определяется предоставленной ему способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, т. е. признаваться и являться субъектами права, т. е. его правосубъектностью[17]. Термин «правосубъектность» используется в качестве интегрирующего понятия для право- и дееспособности[18]. В литературе в течение длительного периода времени продолжаются дискуссии о соотношении терминов «правосубъектность» и «правовой статус». Однако представляется, что у лица, не обладающего правосубъектностью, не может быть правового статуса. В противном случае, речь может идти о правовом положении, которое в большей степени тяготеет к фактическому, а не только правовому, состоянию субъекта[19].
Публично-правовые субъекты в гражданских правоотношениях реализуют социальные функции, более того, по высказыванию Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть имуществом и заключать договоры[20].
Вступление публично-правовых субъектов в гражданские правоотношения обусловлено необходимостью удовлетворения публичных нужд, в связи с чем в современной литературе преобладает точка зрения о специальном характере правоспособности публично-правовых субъектов.
Так, В. Г. Голубцов на основании тезиса об ограничении случаев выступления публично-правовых образований в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность, постулирует вывод об особом характере их правоспособности[21].
О. Н. Алдошин определяет гражданскую правоспособность публично-правовых образований как специальную, в силу чего они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют статутным целям их деятельности и публичным интересам[22].
В практике Конституционного Суда РФ первым судебным решением, в котором затрагивался вопрос правоспособности публично-правовых образований, было Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О[23], в котором указывалось, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Развивая изложенную позицию в п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О[24], Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.
В п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О[25] Конституционный Суд РФ установил, что федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией РФ полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, учитывает природу и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых – осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей.
В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П[26], при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба.
Конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – Российской Федерации и субъектов РФ.
В п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П[27] был сделан следующий вывод: к публичным образованиям, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (Постановления от 29 июня 2004 г. по делу «Жовнер (Zhovner) против Украины» и по делу «Пивень (Piven) против Украины», от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavorivskaya) против России»; решение от 16 сентября 2004 г. по делу «Герасимова (Gerasimova) против России»). Однако согласно российскому законодательству органы государственной и муниципальной власти не включаются в состав публично-правовых образований.
Механизм обеспечения публичных интересов при реализации гражданской правоспособности публично-правовых образований состоит в закреплении определенной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В практике последних лет прослеживается тенденция наделения их статусом юридического лица. Возникает вопрос о допустимости такого подхода, и если ответ на первый вопрос утвердителен, то второй – о возможном знаке равенства между терминами «орган публичной власти» и «юридическое лицо публичного права» в гражданско-правовой науке.
В ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права. Вместе с тем следует отметить, что конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем, поскольку не определив, в чем конкретно состоят особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права, законодатель распространил на них действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
Существует и точка зрения, согласно которой публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц – юридическими лицами публичного права. В доктрине предлагается определение юридического лица публичного права, указываются его отличия от юридического лица частного права, касающиеся порядка создания юридического лица публичного права, особенностей субъектного состава, организационной структуры, форм ответственности и т. д.[28]
В настоящее время в России органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публично-правовых образований, в т. ч. заключать договоры и совершать иные сделки, нередко одновременно являются юридическими лицами без уточняющего определения о том, что это юридические лица с особым статусом или юридические лица публичного права.
В ряде правовых актов юридическими лицами провозглашаются органы публичной власти[29]. Но этот подход не является общераспространенным в пределах Российской Федерации. Так, ни Федеральное собрание Российской Федерации, ни Президент России, ни Правительство России не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30]. Одновременно, п. 17 Положения об Администрации Президента Российской Федерации гласит: «Администрация является юридическим лицом»[31]. На уровне субъекта Российской Федерации встречается и иная формулировка: представительный орган власти, орган исполнительной власти и органы местного самоуправления обладают правами юридического лица[32].
Следует упомянуть и о сложности установления содержания терминов «организационная структура», «организационно-правовая форма», «организационно-правовые формы деятельности», о чем применительно к органам исполнительной власти пишет А. А. Старовойтов[33]. В частности, в правовой науке не выработано единых критериев типологии органов власти, что приводит к разнообразной и не отвечающей функциям государственного управления практике их организации и дестабилизирует саму властную систему. Согласно предложенному А. А. Старовойтовым определению, под организационно-правовой формой органа власти следует понимать установленный государством способ учреждения органа власти, определяющей правовое положение, внутреннюю организацию и содержание его деятельности. Дефиниция «организационно-правовая форма» отражает следующие признаки органа власти: организационное единство; функциональное предназначение; организационную и имущественную обособленность; компетенционную самостоятельность, дающую право осуществлять государственное управление от имени государства; самостоятельность юридической ответственности перед государством, гражданами и юридическими лицами[34].
Органы публичной власти, совершающие сделки в интересах публично-правового образования и при осуществлении своих властных полномочий, создают права и обязанности по данной сделке у публично-правового образования в целом, независимо от того, обладают ли данные органы власти статусом юридического лица. Более того, наделение их таким статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе[35].
Защищаемые гражданским правом интересы органа публичной власти есть публичные интересы в целом, а иных правомерных интересов у органа публичной власти быть не должно.
Орган публичной власти можно рассматривать как сторону договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в любом из следующих случаев: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование[36].
Хотя ст. 125 ГК РФ указывает, что органы публичной власти приобретают права и осуществляют обязанности от имени публично-правовых образований, это не свидетельствует об отношении представительства (ст. 182 ГК РФ) между органом публичной власти как представителем и публично-правовым образованием как представляемым.
Следует стремиться к закреплению в законодательстве такой модели участия публично-правового образования в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем прав и обязанностей по совершенной гражданско-правовой сделке является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за ненадлежащее исполнение обязательств по сделке или принимать на себя последствия ее недействительности. В противном случае стабильность оборота, а также доверие его участников к публично-правовым образованиям будут подорваны. Единым субъектом прав и обязанностей должно стать само публично-правовое образование, которое будет им оставаться независимо от того, меняет ли оно органы, посредством которых реализовывалась правоспособность публично-правового образования.
В качестве юридического лица орган публичной власти самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Из-за этого предписания по обязательствам, возникшим из сделок органа публичной власти, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности лишь не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу публичной власти денежных средств. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами.
Конструкция юридического лица и его ответственности создает известную опасность для имущественного оборота, «ибо учредители заведомо ограничивают свою ответственность перед всеми другими его участниками, по сути, перекладывая на них свои имущественные риски. Поэтому использование конструкции юридического лица всегда связано с определенными ограничениями, составляющими известные гарантии для участников имущественных отношений от возможных злоупотреблений этим институтом (к числу которых относится, в частности, требование наличия минимального уставного капитала). Иными словами, практическое применение института юридического лица должно опираться на некоторый баланс интересов предпринимателей, участвующих в экономической деятельности под маской юридического лица, и всех остальных участников этой деятельности, в т. ч.граждан-потребителей»[37].
Публично-правовому образованию не нужен статус юридического лица, чтобы быть признанным самостоятельным субъектом публичного права. Поэтому применение правил о юридических лицах в отношении публично-правовых образований служит одной единственной цели – придать им статус субъектов гражданско-правовых отношений исключительно в связи с их участием в гражданском обороте. Рассмотрение юридической личности публично-правовых образований в иных аспектах не имеет теоретического и практического смысла, а наличие публичного элемента в таких юридических лицах не меняет их сути[38].
Что касается органов и структур публично-правовых образований, то в публичных правоотношениях они не могут признаваться самостоятельными субъектами, т. к. в публично-властных правоотношениях субъектом является само публично-правовое образование. Органы и учреждения не обладают своей самостоятельной публично-властной волей, а реализуют волю публично-правовых образований; не имеют своей правоспособности, а реализуют правоспособность последних. В противном случае следовало бы признать, что правоспособность, например государства, поделена и распределена между его органами и учреждениями, выступающими в своей сфере самостоятельными субъектами властвования.