В бюджеты городских округов подушевые дотации поступают напрямую из регионального бюджета через региональный фонд финансовой поддержки поселений.
В переходный период установлены особенности формирования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределение дотаций, которые заключаются в следующем.
Относительно порядка образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него:
1. По согласованию с представительными органами поселений дотации указанного регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты поселений от любых поступающих в бюджет субъекта Федерации федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами на срок не менее года.
2. Законом субъекта Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и представлению заменяющих (по согласованию с представительными органами поселений) указанные дотации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, в бюджеты поселений. Указанные нормативы утверждаются решением представительного органа муниципального района на срок не менее года. В этом случае порядок образования за счет региональных бюджетов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты поселений, устанавливается законом субъекта Федерации.
3. Средства фонда в части предоставления дотаций городским и сельским поселениям субъекта Федерации могут полностью или частично распределяться между поселениями, исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности в соответствии с единой методикой, утвержденной субъектом Федерации. Право на их получение имеют все городские и сельские поселения субъектов Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений. В данном случае распределение дотаций городскому округу осуществляется без изменения формы, т. е. исходя из подушевого трансферта (рис. 1.4).
Рис. 1.4. Возможность полного или частичного распределения РФФПП, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований
Кроме того, в части обязанности органов государственной власти субъектов Федерации устанавливать единые (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты (любого типа) не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога, предусмотрено право субъекта Федерации устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты (т. е. в бюджеты поселений) от налога на доходы физических лиц, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (т. е. поселений) в соответствии с единой методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации.
Имеются особенности в порядке образования регионального фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него поселениям в связи с принятием Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ.
Так, если законом Российской Федерации в переходный период 2006–2008 гг. предусмотрено решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого эти поселения входят, то в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы этих поселений. В этом случае дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут перечисляться в бюджет муниципального района, в состав которого входят вновь образованные поселения, исходя из численности жителей этих поселений (подушевого трансферта) (рис. 1.5).
Рис. 1.5. Изменения в межбюджетном регулировании
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), как и поселений, осуществляется путем выделения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
В соответствии со ст. 138 БК РФ и ст. 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) ежегодно формируется в составе бюджета субъекта Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Эта задача решается путем сокращения разрыва уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для решения ими вопросов местного значения. Таким образом, объектом бюджетного выравнивания является бюджетная обеспеченность муниципальных образований.
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) субъектов Федерации (за исключением дотаций, рассчитанных, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа), на одного жителя) предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и/или налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.
Расчетные налоговые доходы (налоговый потенциал) – это оценка доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования от налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования.
При расчете этой величины используются показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с закрепленной за муниципальным образованием налоговой базы, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению у муниципальных образований стимулов мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано при учете их в расчетных налоговых доходах путем увеличения финансовой помощи в планируемом финансовом году. Или наоборот: увеличение фактически полученных налоговых доходов местных бюджетов приведет к соответствующему снижению объема финансовой помощи, что ликвидирует заинтересованность органов местного самоуправления в наращивании налоговой базы. Таким образом, применение данной нормы на практике призвано способствовать повышению объективности распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения некоторых муниципальных образований.
Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) можно рассчитать по следующей формуле:
БО
рг
рг
рг
рг
рг
где БО
рг
НД
рг
Ч
рг
К – корректирующий коэффициент расходных обязательств, учитывающий различия в структуре населения, социально-экономические, климатические, географические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя;
ΣНД
рг
ΣЧ
рг
Право на получение дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) имеют все муниципальные районы (городские округа) субъекта Федерации, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышают уровень, установленный законом субъекта Федерации.
Если расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышают уровень, установленный законом субъекта Федерации, то соответствующие муниципальные районы (городские округа) субъекта Федерации не имеют права на получение дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
У
в
агде У
в
а — коэффициент кратности выравнивания, устанавливаемый законом субъекта Федерации. Если уровень выравнивания принимается как средний показатель налогов на душу населения по субъекту Федерации, то а = 1.
Если БО
рг
в
Поскольку у поселений и муниципальных районов (городских округов) перечень вопросов местного значения, требующих бюджетных расходов, различен, порядок расчета корректирующего коэффициента расходных обязательств для поселений и муниципальных районов (городских округов) может различаться.
В целом коэффициент должен показывать, насколько больше (меньше) бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех муниципальных образований одного типа уровнем необходимо затратить в данном муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых факторов.
Формула расчета корректирующего коэффициента расходных обязательств может быть представлена следующим образом:
К
рг
срф
рг
срф
где К
рг
Д
срф
Ц
рг
Ц
срф
При этом сумма долей ценовых факторов в среднем по субъекту Федерации равняется единице.
ΣД
срф
Количество ценовых факторов, применяемых для расчета, должно определяться так, чтобы их использование не приводило к чрезмерному усложнению расчета. Использование значительного числа ценовых факторов, не оказывающих существенного влияния на результат, не только не приводит к достижению поставленной цели – объективной оценке дифференциации затрат по муниципальным образованиям, но снижает проверяемость и объективность распределения, вносит неоправданные, с финансово-экономической точки зрения, искажения. Общим правилом для определения корректирующего коэффициента является минимизация количества используемых в формуле ценовых факторов.
В качестве примера ценовых факторов, в наибольшей степени оказывающих влияние на расходные обязательства муниципальных районов, городских округов, можно привести выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и предоставление жилищно-коммунальных услуг без учета видов услуг, оказываемых в рамках исполнения отдельных полномочий, делегированных федеральными и региональными органами государственной власти.
Одним из вариантов расчета дотации муниципальному району (городскому округу) может быть следующий:
ДОТ
рг
в
рг
РГ
РГ
рг
где ДОТ
рг
При составлении и/или утверждении бюджета субъекта Федерации дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.
Следует иметь в виду, что субъект Федерации обязан установить единые и/или дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога.
Дополнительный норматив на очередной финансовый год рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) муниципальному району (городскому округу) к прогнозируемому, в соответствии с единой методикой, объему налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по территории соответствующего муниципального района (городского округа).
Изменение дополнительных нормативов отчисления от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) в течение финансового года не допускается.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ устанавливает:
1) средства, полученные муниципальным районом (городским округом) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта Федерации и/или учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат;
2) потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) компенсации из бюджета субъекта Федерации и/или учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.
Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и распределение дотаций из него должны отвечать следующим требованиям Бюджетного кодекса РФ:
1) предусматривать распределение дотаций, исходя из уровня бюджетной обеспеченности;
2) обеспечивать при определении расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов (городских округов), а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя;
3) определять порядок расчета и установления заменяющих часть дотаций дополнительных нормативов от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты;
4) устанавливать в качестве критерия предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
5) не допускать превышения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) над уровнем расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций у иного муниципального района (городского округа), который до распределения дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
Преимущества такого подхода к порядку образования фонда очевидны:
• единый порядок для всех субъектов межбюджетных отношений,
• формализованность,