• отказ от согласования отдельных параметров бюджетов,
• стабильность и прозрачность бюджетных процедур.
Органы государственной власти субъекта Федерации вправе при определении порядка образования указанного фонда и распределения дотаций:
1) закрепить различные методики расчета дотаций для муниципальных районов и городских округов;
2) установить особенности расчета дотаций, отражающих отдельные факторы (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Указанные особенности расчета определяются методикой распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3) предоставлять часть дотаций муниципальным районам (городским округам), за исключением муниципальных районов и городских округов, перечисляющих «отрицательные трансферты» в бюджет субъекта Федерации, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой (рис. 1.6);
Рис. 1.6. Варианты распределения регионального ФФМР(ГО)
4) предусматривать возможность поступления в качестве источника фонда «отрицательных трансфертов» из бюджетов муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный субъектом Федерации.
Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации уровня в расчете на одного жителя.
Порядок образования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методика распределения дотаций из указанного фонда, в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждаются законом субъекта Федерации, срок действия которого не ограничен.
Ежегодно в законе о бюджете субъекта Федерации утверждаются:
1) объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
2) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) и/или заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов).
В целях обеспечения стабильности доходов муниципальных образований объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), как и фонда финансовой поддержки поселений, целесообразно установить максимально стабильным в течение длительного периода, закрепив нормой, устанавливающей порядок расчета объема фонда. Основанием для пересмотра этого порядка могут являться только пересмотр Российской Федерацией или субъектом Федерации налоговых доходов муниципальных образований или изменения в перераспределении расходных полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Особенности формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в переходный период
В соответствии с положениями Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов Федерации на 2006–2008 гг. дотации из фонда могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов):
• в 2007 г. – в размере до 80 % общего объема фонда,
• в 2008 г. – в размере до 50 % общего объема фонда.
В соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 129-ФЗ по согласованию с представительными органами муниципальных образований (городских округов) дотации из фонда могут быть полностью или частично заменены дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований (городских округов) от любых федеральных и/или региональных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации. Указанные нормативы утверждаются законом субъекта Федерации на срок не менее 1 года.
Как и в части обязанности органов государственной власти субъектов Федерации устанавливать в отношении поселений единые (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты (любого типа) не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога, предусмотрено право субъекта Федерации устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц, исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в соответствии с единой методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации. Данная норма должна учитываться при определении бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Предоставление финансовой помощи из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений
В соответствии со ст. 142.1 БК РФ и ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ финансовая помощь из бюджета муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав данного муниципального района, может предоставляться в форме дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений и иных дотаций и субвенций в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района и с требованиями бюджетного законодательства.
Районные фонды финансовой поддержки поселений могут образовываться в целях дополнительного (по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений) выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения (см. рис. 1.3).
Право на получение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций, заменяющих дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений в случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений) имеют поселения, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения, исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и/или показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных поселений не допускается.
Порядок образования районного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него устанавливается законом субъекта Российской Федерации и должен отвечать следующим требованиям:
• предусматривать распределение дотации, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений;
• устанавливать в качестве критерия предоставления дотаций из фонда финансовой поддержки поселений уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений;
• не допускать превышения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений над уровнем расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций у иного поселения, которое до распределения дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.
При расчете распределения средств фонда необходимо также учитывать снижение доходов муниципалитетов, которые перечисляют «отрицательные трансферты» в бюджет субъекта Федерации.
Для адаптации органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям распределения финансовой помощи с учетом новой территориальной организации местного самоуправления при недостаточности налоговой и статистической информации по вновь образованным муниципальным образованиям установлен переходный период.
В этой связи Бюджетным кодексом РФ установлена следующая возможность распределения части средств районных фондов финансовой поддержки поселений с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный период:
• в 2007 г. – в размере 40 % общего объема средств указанного фонда,
• в 2008 г. – 30 % общего объема средств указанного фонда,
• в 2009 г. – 20 % общего объема средств указанного фонда.
Таким образом, в целях оценки доходного потенциала местных бюджетов в качестве налоговой базы используются расчетные величины и фактические данные.
Порядок образования районного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него устанавливается законом субъекта Федерации, срок действия которого не ограничен.
Представительный орган муниципального района утверждает объем районного фонда финансовой поддержки поселений и распределение дотаций бюджетам поселений решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.
Распределение районного фонда финансовой поддержки поселений на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности поселения осуществляется с целью повышения его у наименее обеспеченных муниципалитетов в силу разного социально-экономического развития.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений показывает, во сколько раз объем доходов бюджета отдельного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с учетом ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг, больше или меньше среднего по всем поселениям данного муниципального района объема доходов на душу населения.
Расчет дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений можно провести по следующему алгоритму:
БОi = НДi / (Чi · К) / (ΣНД
пос
пос
где БОi – уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го поселения до распределения средств фонда;
НДi – налоговые доходы i-го поселения, включая налоговые доходы в случае установления единых нормативов отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации на основании ст. 58 БК РФ;
Чi – численность населения i-го поселения по состоянию на 1 января соответствующего года;
К – корректирующий коэффициент расходных обязательств, учитывающий различия в структуре населения, социально-экономические, климатические, географические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя;
ΣНД
пос
ΣЧ
пос
—
У
вр
агде У
вр
а — коэффициент кратности выравнивания, устанавливаемый представительным органом муниципального района. Если уровень выравнивания принимается как средний показатель налогов на душу населения по муниципальному району, то а = 1.
Таким образом, если уровень бюджетной обеспеченности поселения, полученный по данной формуле, больше единицы и составляет, к примеру, 1,3, то это значит, что оно обеспечено доходами выше, чем все поселения данного муниципального района, на 30 % и в связи с этим не получает дотацию за счет средств районного фонда финансовой поддержки поселений. Наоборот: в случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения меньше единицы и составляет, к примеру, 0,7, то это значит, что данное поселение обеспечено доходами в меньшей степени, чем поселения данного муниципального района, в среднем на 60 % среднего уровня.
Рассчитанные по формуле уровни бюджетной обеспеченности поселений служат основой для расчета распределения дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Одним из вариантов расчета дотации поселению может быть следующий:
ДОТi = (У
вр
iпос
пос
iгде ДОТi – дотация i-му поселению из районного фонда финансовой поддержки поселений.
Корректирующий коэффициент расходных обязательств К используется для оценки различий между поселениями одного муниципального района в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.
Использование корректирующего коэффициента при распределении дотаций за счет средств бюджета муниципального района предпочтительно для тех муниципальных районов, поселения которых имеют существенные объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия, обусловливающие более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В случае если эти различия незначительны, применение корректирующего коэффициента излишне.
Таким образом, данный коэффициент должен показать, насколько больше или меньше бюджетных средств на душу населения, по сравнению со средним для всех поселений данного муниципального района уровнем, необходимо затратить в данном поселении для реализации закрепленных за ним ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочий по предоставлению бюджетных услуг с учетом ценовых факторов.
Формула для расчета корректирующего коэффициента может быть следующая:
КРОi = Σ (Дj · Кij / Кj),
где КРОi – корректирующий коэффициент расходных обязательств i-го поселения;
Дj – доля влияния ценового фактора j в среднем по муниципальному району;
Кij – значение ценового фактора j в i-м поселении;
Кj – значение ценового фактора j в среднем по муниципальному району, при этом ΣДj = 1.
Доля влияния ценового фактора определяется по формуле:
КРОi = Кi / К
ч
где КРОi – корректирующий коэффициент для i-го поселения;
Кi – стоимость одинакового объема товаров (услуг) в i-м поселении;