Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»[23]. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.
Политическое перераспределение
Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.
По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»[24]. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»[25].
Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»[26].
При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27].
В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?[28]
Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»[29].
Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей – из-за чего невозможно служить интересам всех или даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, – а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями, которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные интересы их избирателей»[30].
Несовпадение интересов избирателей и действий выборных должностных лиц легко находит подтверждения, причем порой занятным образом. Очаровательным примером может служить бывший конгрессмен, первый руководитель Административно-бюджетного управления президента Рейгана Дэвид Стокман, сделавший печально известное признание: «Я ознакомился с ситуацией и решил действовать самостоятельно, – сообщил он, – и никто так и не узнал, что я голосовал против этих чертовых программ». В том же признавался конгрессмен Пит Макклоски, вспоминая свою первую победу на выборах в конгресс. Когда после выборов был проведен опрос избирателей, чтобы выявить содержание мандата победившего кандидата, оказалось, по словам Макклоски, что «5 % людей голосовали за меня, потому что разделяли мои взгляды; 11 % голосовали за меня, не одобряя моих взглядов, а 84 % вообще не знали, какие там у меня взгляды»[31].
Словом, есть основания согласиться с Йозефом Шумпетером: «Рационально мыслящие, свободно голосующие граждане, осознающие свои (долгосрочные) интересы, и его представитель, действующий согласно этим интересам… – это ли не прекрасный пример детской сказки?»[32] Обычно политическая деятельность протекает в атмосфере неведения, дезинформации, позерства и накаленных эмоций; долгие периоды апатии и маневрирования прерываются краткими эпизодами бешеной активности. При проработке мелких деталей экономической политики избиратели почти не принимаются в расчет. Решающее значение имеет постоянно оцениваемый политический потенциал лидеров, занимающих стратегическое положение, и элиты, имеющей четко очерченные интересы. Более того, идеологические мотивы могут завести ход политических событий куда дальше, нежели признают сторонники гипотезы политического перераспределения.
Идеология
Многие ученые объясняют рост государственных полномочий некой формой гипотезы идеологии. Идея состоит в том, что истинные приверженцы некого образа Хорошего Общества добивались расширения полномочий государства для преобразования общества в соответствии со своим идеалом и добились успеха. Сторонники этой гипотезы имеют самых невероятных союзников. Среди них Джон Мейнард Кейнс, святой покровитель современного либерализма[33], утверждавший, что «идеи экономистов и политических мыслителей… имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром… Рано или поздно, во благо или во зло, опасны именно идеи, а не корыстные интересы»[34]. В силу идей твердо верит и Ф. Хайек, вероятно, самый знаменитый правый интеллектуал. Как на конечную причину отказа от рыночной системы он указал на «определенные новые цели экономической политики», и в частности на убеждение, что государство должно «определять материальное положение отдельных людей или проводить в жизнь распределительную, или „социальную“ справедливость», для чего «все ресурсы должна распределять центральная власть»[35]. Таким образом, Кейнс, выступавший за «всеобъемлющее обобществление инвестиций», и Хайек, посвятивший долгую профессиональную жизнь борьбе со всеми разновидностями социализма, соглашались, что рост государства, в конечном счете, зависит от идей, или, точнее, от идеологий[36].
Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал Ортега-и-Гассет и как признавали многие другие, «ни одна власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения»[37]. Если бы люди в целом были в принципе против большого правительства, отказ от свободных рынков в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать, что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов»[38].
Идеологию нельзя пощупать и трудно измерить, и потому рассуждать о ее влиянии следует осторожно. Впрочем, доказать можно многое, особенно если иметь в виду, что лидеры общественного мнения умеют управлять убеждениями масс. Общественное мнение, как отметил один политолог, «зачастую зыбко, непостоянно и непоследовательно… В той мере, в какой публика в курсе проблем, она склонна цепляться за сюжеты и темы, которые продвигают и популяризуют политики и средства массовой информации». Взгляды Уолтера Липпмана или Уолтера Кронкайта, не говоря о Франклине Рузвельте, влияют на состояние общественного мнения больше, чем взгляды миллионов людей, менее уважаемых и не имеющих столь же видных позиций в обществе – вспомните, что Рональд Рейган, несмотря на хромающую логику и сбивчивость, имел репутацию «великого коммуникатора». «В условиях массовой демократии, – писал Рёпке, – политика должна выдерживать… давление… массовых мнений, массовых эмоций и массовых страстей, – а ими управляют, их возбуждают и эксплуатируют группы давления, демагоги и партии»[39]. Если взять за основу идеи, распространяемые имеющими стратегические высоты элитами и влиятельными лицами, получим надежную основу для обобщающих суждений о преобладающих идеологиях. (Что заставляет лидеров общественного мнения время от времени совершать идеологические виражи, это отдельный вопрос.) Но даже если господствующие идеологии идентифицированы, следует помнить, что законодательное собрание «не фабрика, которая механически преобразует мнение в параграфы законов»[40]. Разрыв между мнениями или идеологиями избирателей и действиями их политических представителей куда значительнее разрыва между экономическими интересами избирателей и действиями их политических представителей. Разобраться в этом означает понять механизм современной представительной демократии. Отчасти, по-видимому, причина в том, что некоторые должностные лица пытаются действовать во имя «общественного интереса», который можно определить как «широкие, всеохватные представления о том, что именно соответствует наилучшим интересам поддерживающих их социальных групп или общества в целом… нечто иное, чем суммирование, обработка или опосредование общественных интересов»[41]. Другой причиной этого разрыва может стать не что иное, как простая продажность должностных лиц, готовых служить тому, кто больше платит. Можно только гадать о том, являются ли вспыхивающие время от времени коррупционные скандалы лишь верхушкой айсберга. Некоторые ученые считают, что прямой подкуп представляет собой «существенный механизм» определения деятельности представителей правительства. Другие сомневаются в важности прямого подкупа, главным образом потому что «куда проще и законнее подкупать политиков косвенно»[42].