В любом случае идеология не просто одна из независимых переменных социально-политического процесса. Именно это имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать… Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они того или нет, – вынуждают, разумеется, не лишая их свободы выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор осуществляется»[43]. Кто-то возразит, что Шумпетер заходит слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не оставляющий места для идеологии как независимой переменной[44]. Тем не менее в своей провокационной формулировке социологии знания в связи с вопросом о росте правительства и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или иначе необходимо ответить.
Кризис
Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер»[45].
В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.
В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)
Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.
На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.
Выводы
У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.
Глава 2
Насколько выросло правительство?
Традиционные показатели и альтернативный подход
Если знание нельзя выразить в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Лорд Кельвин
Да и когда можешь выразить знание в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Джейкоб Винер
Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению[46]. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.
Рис. 2.1. Государственные расходы (федеральные, штатов и местные) на закупку товаров и услуг в процентах от валового национального продукта, 1900–1984 гг.
Традиционные показатели роста правительства В колонке 1 табл. 2.1 и на рис. 2.1 представлен широко используемый показатель: правительственные расходы (федеральные, штатов и местные) на покупку товаров и услуг, выраженные в процентах к валовому национальному продукту (ВНП). Этот показатель был назван «вероятно, самым надежным индикатором относительной величины частного и государственного секторов»[47]. В начале ХХ века он составлял 6–7 % и год от года слегка колебался в ту или другую сторону. Во время Первой мировой войны федеральные расходы на закупку военных материалов и мобилизацию подняли долю правительства выше 21 % от ВНП. После войны этот показатель сжался с такой же скоростью, с какой рос в начале войны, и в 1920-х годах застыл на уровне, чуть превышающем довоенный.
Таблица 2.1
Показатели размеров правительства США, 1900–1984 гг.
Источники: данные в колонке 1 взяты из John W. Kendrick, Productivity Trends in he United States (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 296–297; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1972 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p. 195; idem, Annual Report, 1982, (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982), p. 233; idem, Annual Report, 1985 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 232–233; данные в колонке 2 взяты из U.S. Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), Series Y336, Y671, F1; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 318, 323, 233; idem, Annual Report, 1985, pp. 232, 318, 324. Данные в колонке 3 взяты из U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 275, 266; idem, Annual Report, 1985, pp. 266, 275; and Michael R. Darby, „Three-and-a-Half Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934–1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 7.
С началом Великой депрессии доля государственного сектора возросла от примерно 8 % в конце 1920-х годов до 14–15 %, и оставалась стабильной на протяжении рузвельтовского Нового курса. Первоначальный рост произошел в 1930–1932 гг. из-за того, что ВНП резко упал, а объем государственных расходов на закупку товаров и услуг остался прежним. После 1933 г. государственные расходы выросли, но примерно теми же темпами рос и ВНП, так что доля государственных расходов снова стабилизировалась. В период 1932–1940 гг. она была примерно вдвое выше, чем до начала Депрессии, что отражает и жизнеспособность начатой в период Нового курса программы государственных расходов, и отсутствие полного экономического восстановления до начала наращивания расходов на оборону.
Результатом проведенной в начале 1940-х годов массовой мобилизации стало невиданное в истории США увеличение доли государственных расходов. Пик был достигнут в 1943–1944 гг., когда государственные расходы на закупки товаров и услуг поглотили более 46 % ВНП. 90 % этих средств были связаны с военными усилиями. В 1946–1950 гг. быстрая демобилизация привела к падению доли государственных расходов в ВНП до 11–15 %, чуть выше довоенного уровня.
Начало Корейской войны привело к еще одному взлету государственных расходов – с 13,4 % в 1950 г. до 22,5 % в 1953 г. После окончания этой войны доля государственных расходов несколько сократилась, но осталась высокой и с конца 1950-х годов уже не опускалась ниже 20 % ВНП. В общем в послевоенный период доля государственных расходов была втрое выше, чем до Первой мировой войны.
Если судить по этому показателю, в ХХ в. существенное увеличение государственных расходов происходило дважды: в начале 1930-х годов и в начале 1950-х годов. Первый эпизод поднял долю государственных расходов с 6–8 % до 13–15 %, а второй – до 19–22 % ВНП. Если считать этот показатель роста правительства адекватным, следует обратить внимание, во-первых, на Великую депрессию и Новый курс и, во-вторых, на Корейскую войну и холодную войну. Судя по этому показателю, две мировые войны оказали на относительный размер правительства лишь временное влияние.
Если брать не только оплату товаров и услуг, а все государственные расходы, мы увидим другую картину (столбец 2 табл. 2.1 и рис. 2.2). Этот более широкий показатель, включающий трансфертные платежи, показывает, что после Первой мировой войны государственные расходы слегка выросли: 10–12 % ВНП в двадцатых годах в сравнении с 6–7 % до войны. В начале 1930-х годов, еще при президенте Гувере, произошел скачок, и до конца этого десятилетия расходы стабилизировались на уровне 18–21 % ВНП. За резким взлетом расходов в период Второй мировой войны последовало их резкое сокращение к 1948 г.; в 1950–1953 гг. расходы вновь резко выросли и, в отличие от первого индекса, о котором мы говорили выше, с середины 1950-х до середины 1980-х годов бюджетные ассигнования росли с примерно 26 % ВНП до примерно 38 %. Причиной столь значительного повышения государственных расходов в последние три десятилетия были трансфертные платежи, главным образом выплаты по социальному страхованию, которые росли быстрее ВНП[48].
В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5–6 раз. И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале 1930-х годов и здесь видны всплески значительного повышения госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.) Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.
Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных, штатов и местных) в ВНП, 1902–1983 гг., %
Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской рабочей силе, 1900–1984 гг., %
Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.
Другим традиционным показателем размеров правительства является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще до начала Первой мировой войны численность работающих в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5 %. Во время войны она превысила 6 %, слегка уменьшилась в 1920–1921 гг., и затем начала медленно расти, достигнув 6,5 % в 1930 г.
Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930-е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало около 3 млн человек. – Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. – Перев.), Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. – Перев.) и Управление общественных работ (работу получили около 8 млн. человек. – Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии[49].