Описав процесс того, как коррупция проникает на разные стадии проведения тендеров на госзакупки, уместно будет обратиться к конкретному примеру Венгрии. Стоит, однако, отметить, что в этом случае существуют некоторые ограничения на описание полностью достоверной картины функционирования криминального государства, вызванные изменениями и манипуляцией венгерским законом о госзакупках после 2010 года, результатом чего стало сокращение объемов госзакупок, которые возможно проводить без политического вмешательства и дискреционных решений[83]. Эти изменения действительно отразили в полной мере установление и укрепление криминального государства. Сумма государственных средств, которые можно потратить без проведения тендера, была увеличена; временной период для подачи заявки был сокращен; в то время как относительный вес цены предложения опустился до 50 %, тогда как остальная часть финальной оценки отдана на откуп политически мотивированной комиссии, отталкивающейся от так называемых качественных (то есть субъективных) критериев. Все вышеперечисленные изменения создали возможности для осуществления ручного управления со стороны правительства, а также для построения крупномасштабных систем государственного перераспределения и широких сетей клиентов[84].
Другой аспект данного феномена заключается в том, что после 2010 года чиновникам нижнего и среднего уровня больше не позволяется заниматься коррупцией на местах. Муниципальные институты и уполномоченные инстанции подверглись централизации и теперь подлежат тотальному политическому надзору со стороны вышестоящих чиновников, вследствие чего возможность осуществлять коррупционные сделки была отобрана у чиновников низшего и среднего уровней и закреплена за центральным государственным аппаратом[85]. В то же время в случае особо крупных инвестпроектов государство имеет почти неограниченную власть определять те или иные инвестиции как стратегически важные или обосновывать затраты, ссылаясь на национальную безопасность. Эти приоритетные проекты не подпадают под стандартные законы о проведении госзакупок[86].
Для начала, не предполагая заранее, что в Венгрии сформировалось криминальное государство и нормализовалась коррупция, мы предлагаем взглянуть на изменения коррупционного риска, традиционно измеряемого на основании присутствия конкуренции и публичного объявления о проведении торгов. Мы наблюдаем резкое увеличение этого показателя после 2010 года. Как видно на Схеме 5.8, показатель, связанный с госзакупками, использующими деньги Евросоюза, был на уровне 0.21 в 2009 году. К 2011 году он вырос до 0.4 и достиг максимального значения 0.54 в 2014 году. Однако несмотря на то, что сами эти цифры могут потенциально указывать на системное, качественное изменение в процедуре проведения госзакупок, теоретически такую тенденцию можно объяснить участившимися случаями обычной коррупции и захвата государства как организованными государственными акторами, так и обходящимися без координации из единого центра.
Во-вторых, можно взглянуть на изменение доли приглашений на торги, не афишируемых публично. Данные Будапештского центра исследования коррупции показывают, что если в 2009 году лишь одна пятая часть приглашений к участию в тендерах не публиковались в открытом доступе, то к 2015 году доля таких приглашений составляла четыре пятых от их общего количества (Схема 5.9). Такой резкий скачок в количестве тендеров, не афишируемых публично, требует одобрения и активных действий со стороны чиновников (как минимум) среднего уровня. Самым безобидным объяснением этого тренда может служить наступление следующего эволюционного этапа в процессе захвата государства снизу вверх, так как факт большого количества тендеров, не объявленных публично, свидетельствует о наличии налаженных коррупционных каналов.
Схема 5.8: Коррупционный риск при проведении госзакупок в Венгрии, 20092015 годы (общее число закупок: 118 843). Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Пояснение: Индекс коррупционного риска равен нулю, если при проведении госзакупки имела место довольно сильная конкуренция, а также ей предшествовало публичное объявление о проведении торгов. Если же госзакупка была проведена без предварительного публичного объявления и при ее проведении не наблюдалось существенной конкуренции, то индекс коррупционного риска равняется единице. Промежуточное значение 0,5 присваивается в тех случаях, когда отсутствует только один из факторов либо конкуренция, либо объявление
С экономической точки зрения, более пристальное изучение тендерных заявок с завышенной ценой указывает на существенные различия между захватом государства снизу вверх и криминальным государством в том, что касается торгов, не объявляемых публично. На самом деле, решения о том, стоит ли делать публичное объявление о проведении тендера, а также о том, какого типа тендеры (открытые, договорные или ограниченные) должны использоваться при распределении государственных денег и денег Евросоюза, принимаются на уровне государственного правительства. Если правительство решит, что определенные типы госзакупок привлекают большое количество неполных предложений или предложений с очевидно завышенной стоимостью, оно теоретически может сделать все для того, чтобы такие тендеры проводились открыто и публично, а также объявлялись заранее. Учитывая тот факт, что даже для объявленных тендеров срок подачи заявки можно сделать практически невыполнимым, можно заключить, что существует некий механизм, с помощью которого будущие победители торгов регулярно получают информацию, необходимую для составления тендерной заявки до того, как тендер будет объявлен публично. Пожалуй, этот механизм можно назвать «тендерным замыканием». И он применяется еще до обсуждения рассылки приглашений к участию и подгонки описания искомой услуги или продукта под конкретных лиц или конкретные компании [ 4.3.4.2]. Таким образом, тендерное техническое задание четко подгоняется под предложение от организации, которая уже заранее была выбрана победителем. Такая практика не является набором несвязанных эпизодов, а представляет собой крупномасштабную схему, одобренную на самом верху.
Схема 5.9: Доля госзакупок, проведенных в рамках тендеров, не объявленных публично, в их процентном соотношении к общему количеству тендеров на госзакупки в Венгрии, 20092015 годы (Общее число закупок: 121 849). Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Схема 5.10: Ценовая деформация при проведении госзакупок в Венгрии, 20092015. Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Пояснение: Среднеквадратичная погрешность стоимости контрактов на госзакупки в Венгрии по отношению к теоретическому распределению (по закону первой цифры Бенфорда) по годам, 20092015 годы, общее число закупок: 123 224
Кто-то может поспорить, что вышеописанный тренд все еще может являться последствием захвата государства снизу вверх или сверху вниз, так как сговора между автором тендера и членом оценочной комиссии, с одной стороны, и участником торгов с другой, должно быть достаточно для осуществления подобных схем. Однако уровень неконтролируемого завышения цены, представленный на Схеме 5.10 и взлетевший на несколько порядков за исследуемый временной промежуток, не подтверждает гипотезу о частичном захвате государства.
Стоимость договоров по госзакупкам, заключенных в 2015 году, демонстрирует намного более высокую погрешность, чем в любой из предыдущих периодов. Цены тендерных предложений стали настолько далеки от цен, которые обычно формируются на свободном рынке, что такое изменение нельзя больше объяснить качественной трансформацией коррупционных сделок или простым увеличением объема коррупции. Масштаб изменения также больше на поддается объяснению через увеличение влияния на процесс госзакупок тех рынков, которые являются более коррумпированными по своей природе. Таким образом, взлет уровня коррупции намного лучше объясняется присутствием централизованной организации и политической воли, нежели спонтанными процессами на свободном рынке. В итоге приведенные цифры показывают, как коррупционный риск на свободном рынке перетек в нормализованную коррупцию, организуемую криминальной группой, которая управляется государством[87].
Пожалуй, уместным завершением разговора о Венгрии может быть обсуждение конкретных данных о нормализации коррупции: то есть шансов на победу, которые имеют компании, аффилированные с приемной политической семьей. Как объясняет Тот, если мы знаем, сколько раз та или иная компания побеждает и проигрывает, можно определить общую вероятность победы для этой компании, используя простую формулу (вероятность = количество выигранных тендеров / количество проигранных тендеров)[88]. По этой формуле компании, принадлежащие главному экономическому подставному лицу Виктора Орбана Лёринцу Месарошу [ 5.5.4.3], имеют самые высокие шансы на победу в тендерах на строительные работы (на уровне 9.9). Этот показатель намного превышает шансы известных зарубежных компаний, таких как Colas (1.78), Strabag (2.57) или Swietelsky (1.61). Если взглянуть на проекты, финансируемые из средств Евросоюза, Месарош имеет даже бóльшие шансы на победу, точнее, 28-кратный шанс на временном промежутке между 2011 и 2018 годами (два поражения против 56 побед). Также если мы взглянем на то, как эти шансы менялись со временем, то обнаружим, что шансы главных игроков строительного рынка на победу по большому счету не изменились, тогда как шансы компаний Месароша буквально взлетели в 20172018 годах, когда они достигли 46-кратного значения (одно поражение против 46 побед)[89]. Эти данные прямо указывают на то, что коррупционный «риск» превратился в нормализованную коррупцию, единственным риском внутри которой является маловероятный сценарий, что компания Месароша может проиграть тендер. Когда государство превращается в мафиозное государство, его главными мотивами становятся концентрация власти и личное обогащение политической элиты. Именно эти мотивы должны стать основанием для исследования политических действий в такой среде, а не идеал непредвзятого политика, заботящегося преимущественно об общественном благе и противопоставляющего себя коррумпированным административным служащим, время от времени злоупотребляющим своими полномочиями для достижения личной выгоды [ 7.4.7].
5.3.4. Измерение масштабов коррупции, криминальная экосистема и роль коррупционных средств в выживании режима
5.3.4.1. Критика мировых показателей коррупции
Подобно гибридологии, которая либо игнорирует наличие патрональных сетей, либо воспринимает их как отклонение от демократического идеала, исследования коррупции также обычно предполагают, что коррупция это девиация, которую правительства и формальные институты пытаются устранить в стремлении к эффективной и более рациональной государственности[90]. С одной стороны, такой подход подразумевает превосходство формального над неформальным, что означает, что в первую очередь государственные чиновники действуют и думают в соответствии со своим правовым положением, а незаконные злоупотребления властью носят лишь вторичный характер. С другой стороны, этот подход аналогичен подходу неоклассической макроэкономики, который утверждает, что государство всегда действует по принципу общественных интересов и, соответственно, стремится снизить ненадлежащее использование государственных средств. Такие допущения, свойственные многим традиционным подходам в области исследования коррупции, включая те, на которых базируются мировые показатели коррупции, не позволяют осмыслить большинство из описанных нами типов коррупции, кроме коррупции на свободном рынке. Поэтому эти показатели не подходят для описания специфики коррупции в посткоммунистическом регионе.
Для подтверждения нашей точки зрения стоит поближе взглянуть на один из самых популярных показателей на Индекс восприятия коррупции от Transparency International[91]. Он представляет собой составной индекс, ежегодно публикуемый для большинства стран мира. Как мы упоминали ранее, общее определение коррупции, которое предлагает Transparency International, это «злоупотребление вверенными полномочиями в целях личной выгоды», «в которых замешаны государственные должностные лица, государственные служащие и политические деятели»[92]. Однако, несмотря на широкое определение, в действительности Transparency International определяет более узкий диапазон типов коррупции. Если конкретнее, явления, которые пытается зафиксировать этот индекс, можно разделить на три группы. Первая это рядовые случаи коррупции, когда неизвестно, кто инициирует злоупотребление властью или ради чьей выгоды это происходит. К ним относятся «использование государственных средств в личных целях» или «преобладание чиновников, использующих государственные должности в личных целях». Во вторую группу входят конкретные случаи, такие как «подкуп», «замена меритократического распределения государственных должностей непотизмом» и «захват государства для удовлетворения узких частных интересов». Наконец, наибольшая группа явлений, на которых фокусируется Индекс восприятия коррупции, это институциональные гарантии: «способность правительств сдерживать коррупцию», «эффективные законы о раскрытии финансовой информации», «правовая защита для осведомителей и журналистов» или «доступ гражданского общества к информации, касающейся государственных дел»[93].
Общим для этих трех групп является вышеупомянутое допущение, что коррупция это отклонение от нормы. В таком контексте государство понимается согласно его формальному определению: как институт, работающий преимущественно для общественного блага, где есть некоторые подчиненные, которые отклоняются от этой цели и злоупотребляют своим положением, запрашивая или принимая взятки и назначая своих корешей без законных на то оснований. Соответственно, две формы злоупотреблений, которые здесь рассматриваются, это влияние частных интересов на содержание законов и правил, то есть, в наших терминах, захват государства снизу вверх, и влияние на их применение, то есть, в наших терминах, коррупция на свободном рынке[94]. Помимо этого, явления из третьей группы подразумевают, что государство действительно стремится к преследованию коррупции, просто оно может быть «не способно» делать это или в нем могут отсутствовать формальные правила, которые при их наличии помогли бы преодолеть неформальное влияние на ситуацию в целом.
Тот факт, что Transparency International рассматривает коррупцию как отклонение, означает, что Индекс восприятия коррупции не способен адекватно отображать существование различных видов коррупции, особенно тех ее форм, которые исходят от представителей власти. Эти массивы данных по-прежнему дают лишь ограниченное представление о масштабах коррупционных сделок, вероятно, инициированных под принуждением частными акторами, и о том, перерастут ли они в стадию захвата государства снизу вверх на системной основе. Однако они не дают представление о ситуациях, когда инициатором коррупционной сделки является не компания и не административные служащие или государственные администраторы, которые могут заниматься вымогательством, а само криминальное государство. Чтобы проиллюстрировать эту мысль, приведем следующий пример: показатели коррупции в мире учитывают опросы частных акторов на предмет того, должны ли они подкупать чиновников, чтобы «добиться цели», например, чтобы выиграть тендер на госзакупки. Но в этом опросе не учитывается ситуация, когда у предпринимателя даже нет шанса подкупить кого-либо, ведь госзакупки уже распределены сверху, а государственные чиновники должны просто утвердить выбранного клиента главного патрона в качестве победителя. Описанная модель криминального государства может наблюдаться в таких странах, как Венгрия, которые находятся в середине рейтинга стран от Transparency International, а также в таких странах, как Россия или посткоммунистические страны Центральной Азии, которые находятся внизу этого рейтинга[95].