Как показано у Градовского, коллегии быстро сделались прибежищем людей безграмотных, негодных к военной или же иной службе, а равно и к высшему государственному управлению [Градовский 1899: 126]. Он признает, что доминирующую роль в коллегиях исполняли канцелярии и секретари, но с ними вместе отмечает и другой элемент, также унаследованный от прежней московской системы и подрывавший коллегиальный принцип, которому как раз должен был служить. Таким элементом являлся пост президента коллегии. Несмотря на то что теоретически президент был «первым среди равных» с правом лишь решающего голоса в случае равных прочих, уже с самого начала роли этих прочих были отодвинуты на задний план. Первыми президентами коллегий Петр желал назначить людей наиболее ответственных и потому избирал либо представителей высших аристократических кругов, либо же тех, с кем дружил лично и кого сам пожаловал государственными чинами [Wittram 1964,2:116]. Но невзирая на детально прописанные в Генеральном регламенте и прочих законах полномочия, президент, а в иных случаях и вице-президент в сравнении с остальными членами коллегии пользовались огромной властью. Более высокая компетентность, приближенность к царю, непосредственное распоряжение канцелярией вкупе с полномочиями назначать, награждать и продвигать угодных кандидатов все это выдавало в президенте коллегии представителя скорее монократической единоличной русской традиции, нежели нового, заимствованного у Запада коллегиального принципа.
Итак, чтобы управляться с государственными делами, Петр и последующие русские правители были вынуждены полагаться на людей, формы и практики, укорененные в традициях московского прошлого, выражавшегося в канцелярском элементе и монократическом принципе. Жизнестойкость управленческих традиций вкупе с функциональными изъянами новой системы побудили Петра ввести чин генерал-прокурора и окончательно обречь коллегии на бесславное существование на протяжении всего оставшегося XVIII столетия[40].
Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами[41]. Ввиду слабости коллегий, бывших центральными исполнительными органами империи, генерал-прокурор в Екатерининскую эпоху отвечал практически за все органы внутреннего управления. К концу же XVIII столетия генерал-прокурор исполнял совокупные функции будущих министров: внутренних дел, финансов и юстиции[42]. При этом полномочия генерал-прокурора не имели под собой прочной институциональной основы, но проистекали из личного царского поручения, данного доверенному и квалифицированному для его исполнения лицу. Технически за генерал-прокурором было закреплено лишь руководство Правительствующим сенатом, так что для претворения своей воли в реальное действие ему следовало обращаться к чиновникам канцелярии соответствующего сенатского департамента [Yaney 1973: 208212]. К восьмидесятым же годам XVIII столетия ни генерал-прокурор, ни в целом центральное правительство уже не имели дееспособных институций для осуществления внутриполитического управления. Ситуация ухудшилась настолько, что Екатерине Великой пришлось попросту упразднить целый ряд коллегий, препоручив их функции департаментам Сената под общим попечением генерал-прокурора. Так, в 1779 году была упразднена Берг-коллегия, а в 1782 Главная соляная контора[43].
Во время правления Павла I имел место ряд важных нововведений в отношении уже основательно запущенных и ослабевших центральных исполнительных институций[44]. Павел свято верил в централизованное государство, управляемое военными и чиновниками, полагавшими благо самодержавия превыше классовых интересов. Кроме того что Павел чрезвычайно полагался на генерал-прокурора, при нем были вновь открыты упраздненные его царственной матерью коллегии, которые вскоре начали трансформироваться в исполнительные органы, весьма напоминавшие по своей структуре и образу действия министерства, учрежденные в 1802 году его сыном Александром I. Павел объединил коллегии, ведающие финансовыми и экономическими делами, в обширную Экспедицию государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства, а для управления рядом исполнительных ведомств ввел новую чиновную должность главного директора. Ему были подчинены коллежские служащие, сам же директор, в свою очередь, подчинялся непосредственно царю[45]. Кроме того, Павел создал и ряд абсолютно новых органов, вроде Департамента уделов и Главного почтового правления, являвшихся министерскими по всему, за исключением наименования[46].
Павел I намеревался создать целую систему исполнительных министерских органов. В недатированной «Записке об устройстве разных частей государственного управления» он намечает ряд центральных министерств, весьма схожих с учрежденными в 1802 году. В плане Павла I значились «семь главных департаментов», каждый возглавляемый своим министром: «1) Юстиция, 2) Финанщи, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерцъ, 7) Казна»[47]. Отдельного министерства для ведения внутренних дел по этому плану не предполагалось. Но, несмотря на предвосхищение скорого перехода центральных исполнительных органов к министерской форме, в разделении ведомственных функций Павел по-прежнему оглядывался на исконные рамки петровский коллегий. Под «внутренними» подразумевались преимущественно дела в фискальной области или же в целом модель управления, ориентированная на обеспечение государства людским и экономическим ресурсом для поддержания военных и внешнеполитических ведомств, равно как судебный и весь остальной правительственный аппарат. Из семи предложенных Павлом три министерства отвечали за те или иные бюджетноэкономические вопросы, а вверенные им функции скорее подошли бы для достижения торговых целей полицейского государства минувшего столетия. Ни полномочиями политической полиции, ни какими-либо иными правоохранительными функциями они наделены не были. Система Павла I и в этом моменте также опиралась более на прошлое, нежели на современные достижения европейского управления, вдохновлявшие авторов законопроекта 1802 года.
Конкретное происхождение проекта 1802 года как в отношении объединенного «кабинетного» министерства[48], так и отдельных исполнительных министерских органов и поныне скрыто завесой тайны[49]. Согласно дореволюционному специалисту по истории русских ведомств А. Н. Филиппову, изначально идея была предложена Александру его наставником швейцарцем Лагарпом в ответ на выраженное царем чувство беспомощности по поводу известий о страшном голоде, разразившемся в Сибири. Филиппов, впрочем, замечает, что с точностью установить происхождение плана министерской реформы невозможно, поскольку подобные идеи тогда, что называется, витали в воздухе, и предложить нечто в таком роде мог любой член Негласного комитета[50]. Филиппов полагал апрельскую (1802) записку Новосильцова об административной реформе в качестве непосредственного фундамента, на котором в сентябре того же года были воздвигнуты министерства [Филиппов 1902: 4648].
Опубликованные в 1903 году записки графа Строганова[51]проливают свет на министерскую и проходившую одновременно с ней сенатскую реформу [Николай Михайлович 1903,2:61-243]. Судя по всему, идея создать министерства впервые упоминалась уже в записке, составленной Строгановым в мае 1801 года [Там же, 2: 11; Предтеченский 1957: 136]. На тот момент все были согласны с тем, что необходимо создать либо единое министерство (или кабинет), либо же отдельные исполнительные министерские органы. Те же мысли были отражены и в коллективной записке Строганова, Кочубея и Новосильцова, составленной между июлем 1801 и мартом 1802 года. Окончательный же вариант Манифеста был выработан на двух совещаниях, состоявшихся 11 и 21 апреля 1802 года, на которых Новосильцов представил черновой проект, предполагавший создание единого министерства, состоящего из восьми административных отделений [Предтеченский 1957: 137138].
Отсутствие разногласий в отношении предлагавшейся реформы объясняется рядом причин: глубокими историческими корнями, удерживавшими монократический принцип в русских исполнительных учреждениях; серьезными шагами, предпринятыми для укрепления этой традиции Павлом I; и склонностью «юных друзей» Александра, от которых и исходили идеи министерской реформы, к западноевропейским идеям и административным системам. Из записок и обсуждений того периода явствует, что европейские модели (главным образом французская и в куда меньшей степени английская) постоянно фигурировали в предложениях «юных друзей».
Но схожие предложения поступали и извне «интимного» круга друзей царя: С. Р. Воронцов ратовал за создание объединенного Министерского кабинета на манер британского [Там же]. Приверженец старых аристократических порядков, граф Воронцов полагал, что подобный кабинет как и действовавший с 1726 по 1731 год Верховный тайный совет несколько ограничит власть самодержца или по крайней мере окажет на нее влияние. Кроме того, единый Министерский кабинет будет проводить целостную и энергичную политику.
То, что обещанное Манифестом 1802 года «особое министерство» так и не было создано при Александре, отчасти было обусловлено опасениями царя и его юных советников, что подобный министерский орган может сделаться оплотом олигархических интересов[52] или же, как минимум, встать на пути дальнейших реформаторских планов, предлагавшихся царю его товарищами, полагавшими себя глашатаями государственной власти, стоящей превыше классовых интересов. Таким образом, учрежденные в 1802 году министерства логически вырастали из глубоко укорененных русских управленческих традиций и державнической идеологии, враждебной олигархической клановости. Традиционный уклад пронизывал новосозданные министерства, благодаря чему те быстро стали верным административным механизмом самодержавия, отметавшего любые попытки традиционных социальных элит в чем-либо ограничить его власть.
Согласно закону от 8 сентября 1802 года в должностные обязанности (хотя и не прописанные в законе в виде четкого ведомственного устава) министра внутренних дел входило попечение «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. В управлении своем имеет он все части Государственной промышленности, кроме части Горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в Государстве. Сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»[53]. И хотя ни единый исполнительный орган прежде не наделялся столь обширными полномочиями и разнообразными функциями, монократическая власть министра внутренних дел коренилась в приказных структурных традициях. По части личной власти и авторитета министерский пост мало чем отличался от генерал-прокурорского в XVIII столетии.
С функциональной точки зрения ближайшими предшественниками МВД были Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора и в полицейской сфере Преображенский приказ. Новому министерству предстояло осуществлять свою деятельность в трех основных областях. Во-первых, областным губернаторам надлежало исполнять роль министерских агентов, проводя в своих областях волю центрального правительства [Блинов 1904; Корф 1910, 1: 291352]. Во-вторых, МВД наделялось функциями торгово-промышленного министерства и в качестве исполнительного органа правительства отвечало за отношения с различными сословиями. Имущественно-правовые вопросы и экономическая деятельность представителей всех сословий, сельскохозяйственные и городские проблемы, внутренняя торговля и промышленность все это регулировалось МВД. Также на министерство возлагалась ответственность за управление зачатками самодержавных учреждений здравоохранения и благотворительности. Все эти функции прямо исходили из [прописанной в Манифесте] роли МВД как охранителя народного благополучия и экономического благосостояния.
Третьей же и наиболее к нему близкой зоной ответственности МВД являлось поддержание общественного порядка. Поддержание закона и задержание преступников было сферой «низшей», гражданской полиции, на которую также были возложены существенные административные обязанности; поддержанием же общественного духа и активным предотвращением подрывной деятельности или иных преступлений занималась «высшая», или политическая полиция[54]. С появлением МВД ответственность за работу центрального аппарата, экономические и социальные вопросы, а также самые разные полицейские функции замкнул на себе единственный исполнительный орган власти. Наделение нового министерства столь широкими полицейскими полномочиями вполне резонировало как с русской традицией министерской или же административной власти, так и со стародавними европейскими представлениями о полицейском государстве.
Шаткое сосуществование столь многоразличных экономических и полицейских функций в рамках МВД останется актуальной темой на протяжении всей институциональной истории дореволюционной России. В этом она радикально отличалась от стран Западной и Центральной Европы, где имела место планомерная профессионализация и полиции, и бюрократии. Рядовых полицейских избавили от мелких административных обязанностей, а принятие серьезных социально-экономических решений препоручили более узкоспециализированным бюрократическим органам и парламентским институциям. В России же разделение полиции и бюрократии прошло менее гладко и куда позднее в XIX веке, обернувшись серьезнейшими последствиями (о которых будет сказано далее в главе 5). Исполняемые министерством роли проводника социально-экономических изменений и поборника правопорядка противоречили друг другу, что сильно сказывалось на идеологии и политике МВД. Всю первую половину XIX столетия МВД находилось в состоянии ^прекращающегося напряжения, но, как мы увидим, особой остроты оно достигло при Александре II.
Среди наиболее ранних организационных изменений в МВД был постепенный отказ от коллегиальной структуры, завершившийся в 1811 году с принятием закона об «общем учреждении министерств». В то же время министерство утратило ряд полицейских функций, переданных отделенному от него Министерству полиции.