Законодательный акт 1802 года явился, по сути, выражением традиционной персонифицированной власти государева поручения, посредством которого известная проблема или даже целая отрасль управления передавалась в ведение лица, пользовавшегося царским доверием. Об этом свидетельствует сама риторика Манифеста, провозглашающего Высочайшее приказание лично министру, очерчивая круг обязанностей его, но не возглавляемой им институции. В силу же того, что министр являлся с докладом лично к царю, а равно и того, что столь важное ведомство, как МВД, поначалу возглавляли юные товарищи царя, теоретически намеченный в Манифесте контроль Сената над новосозданными министерствами вскоре потерял актуальность. Таким образом обнаружился и другой источник напряжения: между старой, персонифицированной властью и той, что прочно укоренилась в державных учреждениях.
Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами[55]. Именно эта канцелярия Департамент внутренних дел и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений экспедиций (соответственно начальники экспедиций или экспедиторы)[56]. В отличие от министров и товарищей[57] министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.
Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 18021803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления[58]. Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений[59].
Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской[60]. Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.
С этой именно целью был составлен и принят царем Меморандум от 18 июля 1803 года, закреплявший монократический принцип в исполнительных органах правительства[61]. Хотя документ и был подан от имени первого министра внутренних дел графа [с 1831 г. князя] В. П. Кочубея, авторство его принадлежало М. М. Сперанскому, одному из наиболее выдающихся русских государственных деятелей. В [прилагавшемся к документу] докладе Кочубей предложил модель структурных преобразований для всех министерств, вылившуюся в переосмысление всей министерской системы в 18101811 годах. Недостатки старых коллегий и новосозданных министерств предлагалось устранить, сместив фокус на отношения МВД с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой. Кочубей заявлял, что он, министр, не имеет возможности действовать иначе как главный директор в отношении коллегий старого, павловского «обряда», то есть ему приходится бездельно получать и просматривать «мемории» и прочие коллежские отчеты, тратя время и силы на рассмотрение и вынесение резолюций по самым пустячным вопросам. Бегло рассмотрев историю создания и угасания коллегий в прошлом столетии, Кочубей приступил к обзору слабых сторон, выявленных по итогам первых месяцев работы МВД[62]. Главными изъянами системы он счел четыре: 1) «медленность»; 2) «недостаток разделения работы» и иерархичность в принятии решений; 3) «множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный»; 4) «недостаток ответственности». Кочубей утверждал, что эти причины препятствуют исполнению его обязанностей на посту министра внутренних дел и предлагал более рациональным образом унифицировать функции министерств, внедрив принцип единовластия на всех уровнях министерского управления: «постепенность [т. е. иерархическое устройство] и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел»[63]. Таким образом, доклад ратовал за упразднение коллегий и передачу их исполнительных полномочий расширенным монократическим экспедициям Департамента внутренних дел.
Однако же на беглых очертаниях предлагаемой новой структуры доклад не оканчивался, подробно останавливаясь на «постепенности» то есть на разделении ведомств на департаменты, нехваткой которой обосновывалась необходимость внедрения монократических и иерархических форм управления. Каждая образовываемая инстанция должна сохранять автономность в рамках своей компетенции, неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.
В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.
Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].
Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 18101811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].
Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества[67]. Сперанский идеализировал возможности эффективного бюрократического управления: внедрение новых департаментов и полномочных инстанций он полагал невозможным, пока нет подготовленных и образованных кадров для службы на всех уровнях бюрократической иерархии [Raeff 1979, 6166]. Без радикального увеличения количества подобных чиновников Россия рисковала возвратиться к опыту петровских коллегий XVIII века; без преобразований же в самой природе русского чиновничества даже искусно выстроенные иерархии и детально выписанные процедуры так и останутся на бумаге. Для внедрения иерархической организации и разделения полномочий Сперанский предложил учредить министерские департаменты, а для воспитания новых государевых слуг открыть специализированные университеты и иные элитные высшие учебные заведения (стоит особо отметить здесь Императорский Царскосельский лицей), а также принять ряд законодательных инициатив, вроде указа 1809 года об обязательных экзаменах при чинопроизводстве служащих среднего и высшего звена[68]. Также Сперанский утвердил идею о служебных льготах при наличии образования (вроде автоматического присвоения звания) в качестве правового принципа. Впервые же подобные идеи он сформулировал как раз во время своего директорства в министерском департаменте при Кочубее.
Министры самым различным образом проявляли себя в общественной и карьерной сфере, при этом по-прежнему оставаясь креатурами и слугами (пусть теперь и не всегда из ближайшего круга) царя. Само пребывание их на посту или же осуществление той или иной программы зачастую зависело от царского расположения. Министерские директора, как правило, являлись кадровыми чиновниками и практически никогда не назначались министрами. Министры, под началом которых служили особенно талантливые директора, чьи дарования умело направлялись в нужное русло, весьма приобретали во власти и авторитете.
При Кочубее и назначенном на смену ему князе А. Б. Куракине (т. е. в период с 1801 по 1810 г.) МВД занималось преимущественно общими административными вопросами и внутренней реорганизацией [Варадинов 18581863, 1: 100250; Адрианов 1901, 1: 1520, 2332]. Министерские служащие изо дня в день занимались надзором за зернохранилищами и сельским хозяйством, взиманием податей и набором солдат, благотворительными учреждениями и фабрично-заводской промышленностью, земскими повинностями, здравоохранением и, наконец, обеспечением и поддержанием закона и порядка в обществе[69]. Также министр внутренних дел занимался и законотворчеством: граф Кочубей входил в Непременный совет при Александре I и принимал участие в подготовке указа от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах», даровавшего помещикам возможность отпускать своих крепостных (ПСЗ I. 20.620); [Предтеченский 1957: 171175]. Надзор за этим добровольным освобождением был возложен на МВД, одновременно отвечавшее и за предотвращение появления «темной стороны» реформы крестьянских восстаний и дворянской фронды. Кочубей сразу же разослал областным губернаторам циркуляр, заверявший помещиков в том, что принятый указ никоим образом не имеет намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости [Адрианов 1901, 1: 29]. Так что неудивительно, что указ 1803 года не слишком сказался на институте крепостничества. Несмотря на то что МВД оставалось необходимым участником всякой попытки пересмотреть фундаментальные социальные отношения в России, оно пока было не готово отстаивать и продвигать отмену крепостного права, как то будет спустя 50 лет.
Уже с самого начала МВД обладало завидным потенциалом в качестве оплота и проводника внутриполитического курса, а его глава являлся одной из ключевых персон на внутриполитической арене самодержавия. Однако в это первое десятилетие министерство оставалось весьма слабой институцией: власть Кочубея, как и его преемника князя Куракина, проистекала более из их личных отношений с царем, чем из возглавляемого ими ведомства.
Напряжение между социально-экономическими и полицейскими функциями МВД ослабло в период с 1810 по 1819 год: уже в 18101811 годах все министерства были реорганизованы в согласии с мыслью Сперанского[70]. Ведомственные функции были перераспределены внутри и между министерствами, а их структура и процедурные обязанности подробно прописаны. Указы 18101811 годов ознаменовали триумф департаментализации в качестве организующего принципа, провозгласив департамент основной, структурообразующей компонентой любого министерства. Впрочем, наиболее значительным преобразованием в МВД стало изъятие большей части исполнительных и политико-полицейских функций из юрисдикции министерства. Так, указом от 25 июля 1810 года учреждалось отдельное Министерство полиции, с петербуржским военным губернатором А. Д. Балашовым во главе[71].
Этот указ, многословно называвшийся «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», объявлял «главным предметом» МВД «попечение о распространении и поощрение земледелия и промышленности». Помимо общеадминистративных функций, относящихся к областному управлению, МВД теперь отводилась роль преимущественно ведомства сельского хозяйства и промышленности.
Назначение министром внутренних дел О. П. Козодавлева ясно подчеркивает свершившуюся перемену в задачах МВД. Новый министр был прежде товарищем своего предшественника князя А. Б. Куракина. За девять лет (18111819) во главе министерства Козодавлев сделался определяющей фигурой в экономической политике страны: жесткий протекционист, он, подобно Сперанскому, был убежден, что частное предпринимательство и отечественную промышленность следует развивать при помощи государственной власти[72].
В то же время Министерство полиции под руководством Балашова и его преемника князя С. К. Вязмитинова снискало всенародную ненависть, под предлогом нависшей угрозы войны с Наполеоном возродив с привычной жестокостью и произволом традиции секретной полицейской службы [Там же: 1922; Squire 1968: 2345]. Тем не менее Министерство полиции, пусть и недолго, но просуществовавшее в качестве отдельного ведомства, позволило Козодавлеву сосредоточить силы и внимание на экономических и социальных вопросах.
Сперанский, безусловно, надеялся, что начатое им разделение полномочий между сугубо полицейским и социально-экономическим ведомствами сработает как должно. К данной идее он обращался неоднократно и до указов 18101811 годов. Так, в составленном им в 1809 году «Введении к уложению государственных законов» подчеркивается первостепенное значение надлежащей организации министерств и департаментов. Сперанский прямо указывает, что и «при самых лучших намерениях, управлять с честию [столь обширными ведомствами, каковыми являются министерства внутренних дел, финансов или юстиции] никому невозможно, не переменив их устройства». Необходимость департаментализации министерств он аргументирует тем, что «невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец». Упомянув, что при МВД действуют экспедиции, занятые кто финансами, кто солью, кто народным хозяйством, кто правопорядком, Михаил Михайлович резюмирует, что тут «произошло смешение и несвязность дел, [ведь] соль, фабрики и полиция мало имеют общего» [Сперанский 1961: 201202, 206207].