Здесь же стоит отметить, что рассмотрение результатов театральной деятельности в качестве государственных услуг также оспаривается. У театрального спектакля, очевидно, присутствуют основные признаки услуги, в числе которых: несохраняемость результата деятельности, непостоянство качества и сложность его измерения, неразрывность (совпадение во временном интервале) оказания услуги и ее потребления. Отнесение театральных услуг к классу государственных должно было бы теоретически указывать на «мериторный» интерес государства в процессе их оказания и потребления, опекаемый и общественно-значимый характер этих благ (см. примечание 6). Однако высказывается мнение о том, что посещение театра особый род услуг, который не является государственным [65, С. 253]. Государственная услуга имеет заявительный характер и может относиться согласно Федеральному закону от 27.07.2010 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» только к деятельности государственных органов, осуществляющих, например, лицензирование, аккредитацию, выдачу прокатных удостоверений [Там же]. Культура рассматривалась как составная часть сферы услуг на первом этапе разработки Федерального закона от 13.07.2020 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Так, в первоначальной редакции законопроекта, относящейся к 2016 году, предлагалось распространить конкурентные способы распределения средств государственного задания на государственные (муниципальные) учреждения культуры, включая театры. Предполагалось, что за средства государственного задания должны конкурировать не только театральные учреждения, но также коммерческие организации и индивидуальные предприниматели. Распространение действия вышеназванного Федерального закона на отрасль культуры могло бы катастрофически отразиться на государственных и муниципальных театрах за счет резкого увеличения потенциальных получателей субсидий. Законопроект встретил возражения со стороны творческого сообщества при обсуждении его с Минфином России в Минкультуры России, Государственной Думе и Общественной палате. В итоге, культура в целом была исключена из сферы действия Федерального закона.
Общий контекст нововведений в течение 20112021 годов сформировал тенденцию на свободное лавирование бюджетных учреждений культуры в рыночной экономике. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 2606-р «Об утверждении плана мероприятий (дорожной карты) Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры» устанавливало ряд требований к повышению эффективности, основные принципы которых можно определить как «правило 30»: предписывалось за 6 лет увеличить на 30% заработную плату работников, посещаемость театрально-концертных организаций, внебюджетные источники финансирования. Указанным планом мероприятий («дорожной картой») также предполагалось проведение реорганизации «неэффективных» учреждений. Театрам рекомендовалось сократить до 40% численность административно-управленческого и вспомогательного персонала, при этом состав данных категорий был определен учредителями только в процессе выполнения «майских указов», преследовавших задачу догоняющего роста уровня заработной платы в сфере науки, образования и культуры до среднего по экономике (в частности, Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»).
Квинтэссенция подходов, ориентированных на эффективность бюджетного сектора, включая отрасль культуры, содержалась в докладе по вопросу об оптимизации сети и численности работников государственных и муниципальных учреждений, впервые подготовленном Минфином России в 2015 году. В этом докладе было отмечено, что дальнейшая работа учреждений должна строиться на «рыночных основах предоставления государственных (муниципальных) услуг» (наравне с негосударственными организациями культуры), «логика финансирования организаций должна окончательно уступить место оплате предоставления услуг», «бюджетное финансирование услуг должно осуществляться строго в рамках конституционных, базовых гарантий и обязательств государства, а для услуг повышенного качества необходимо задействовать иные бюджетные механизмы (например, гранты) и внебюджетные источники финансирования». Подчеркивалась необходимость сокращения затрат бюджетных учреждений на содержание имущества как ключевого направления эффективности управления государственными финансами, а кроме того, декларировался в перспективе постепенный отказ от предоставления бюджетным учреждениям имущества в оперативное управление (вменялась замена его на договор аренды, в том числе по льготной ставке, либо на договор безвозмездного пользования).
В 2018 году Минфином России были приняты Методические рекомендации по разработке и реализации Программы оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также Типовой план мероприятий по консолидации бюджетных средств субъектов Российской Федерации в целях оздоровления государственных финансов регионов. В данных документах также декларируются идеи оптимизации, в частности, предписывается проводить:
разработку и утверждение программы реорганизации бюджетной сети (по отраслям);
укрупнение или присоединение «мелких» учреждений, а также организаций, загруженных менее чем на 50%, к более крупным; размещение разнопрофильных учреждений под «одной крышей»;
создание центров коллективного пользования (высокооснащенных кабинетов) на базе школ, дворцов культуры, музеев, библиотек;
реализацию (продажу) излишнего, консервацию неиспользуемого имущества учреждений; включение в нормативные затраты на содержание имущества только затрат на имущество, используемое для выполнения государственного задания, а также отказ от содержания иного имущества;
сокращение численности обслуживающего персонала и непрофильных специалистов учреждений, передачу несвойственных функций бюджетных учреждений на аутсорсинг, создание централизованных бухгалтерий.
Стоит отметить, что в действительности реализация задачи повышения уровня заработной платы в сфере культуры привела к вольной интерпретации органами управления культуры «майских указов» и использованию неограниченных полномочий для экспериментальной практики укрупнения учреждений без учета специфики деятельности коллективов. Театры объединялись с концертными агентствами, детскими театрами и студиями, происходило массовое сокращение домов культуры, не имеющих возможностей для наращивания средств от платных видов деятельности. В процессе таких реорганизаций зачастую утрачивалась и творческая индивидуальность коллектива, и его финансово-хозяйственная автономия. Если на федеральном уровне решения о слияниях и поглощениях всегда отмечены повышенным вниманием (например, анонсированное слияние Александринского театра и театра им. Ф. Волкова было остановлено указанием Председателя Правительства), то в регионах и муниципалитетах такие процессы идут в «спящем режиме», и инициируются к общественному обсуждению только при посредничестве Союза театральных деятелей.