В 1989 году коллективом автором (Б. Ю. Сорочкин, М.И.Высторобец, А.Я.Рубинштейн, Л.Г.Сундстрем и С.С.Адасинский) был опубликован проект Методических указаний по определению нормативных платежей вышестоящих органов театрам на художественное обслуживание населения (далее проект Методических указаний) [83, С. 9497]. Исходя из анализа содержания проекта Методических указаний следует, что именно данный документ лежал в основе нормативов количества показов спектаклей, численности персонала и расходов на новые постановки, закрепленных впоследствии в Положении о театре в РСФСР (Постановление Совета Министров РСФСР от 31.05.1991 297) и в Положении о театре в Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 25.03.1999 329). Предлагаемые проектом Методических указаний значения нормативов в ряде случаев были даже менее «выгодными» для театров, чем значения, закрепленные позже в названных правовых актах. Так, например, количество спектаклей в год в проекте Методических указаний и в Положениях о театре составили соответственно: для театра оперы и балета 330 и 280, для театра музыкальной комедии 352 и 280, для драматических театров и ТЮЗов 346 и 340. В то же время, в проекте Методических указаний предлагались более низкие значения штатной численности артистического и художественного персонала театров оперы и балета 260 и 33 (в Положении о театре 400 и 60), для театров музыкальной комедии 149 и 28 (в Положении о театре 180 и 28). Следует предположить, что указанная разработка вышеупомянутых авторов, хотя и трансформировалась в реальный документ, изначально задумывалась как научно-экспериментальный поиск. А.Я.Рубинштейн позже отмечал, что «уместить все театры Российской Федерации в границах одной отраслевой нормы численности персонала просто невозможно» [78, С. 514515]. Данные нормы подвергались критике из-за их слишком грубого уравнивания театров, находящихся в разных условиях социально-экономического развития: «идея субсидировать на одних и тех же нормативных основаниях все театры независимо от результатов их художественно-творческой деятельности, творческих достижений безнравственна. Как и сколько ни работай, будут ли зрители на спектаклях или нет субсидия одинакова» [71, С. 9293]. Кроме того, оставалось неясным, на каких основаниях необходимо было уравнивать организационно-производственные ресурсы у крупных театров в столице и небольших коллективов в малых городах. Несмотря на переход к рыночной экономике, в которой значительно расширялись права и свободы театров, не ослабевала установка на то, чтобы экспертными методами определить оптимальное количество спектаклей для театров разных жанров и штатной численности.
В 1991 году было принято постановление Совета Министров РСФСР, в котором декларировались новые управленческие ценности, в том числе отказ от «командных методов управления театральными коллективами» и «освобождение театра от навязывания ему идеологических догм и не свойственных искусству экономических требований» (курсив мой Д.М.) [25]; было закреплено самостоятельное планирование театрами своей деятельности, а также права свободного ценообразования и получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от советских и зарубежных юридических лиц. Средства от продажи имущества и средства, оставшиеся после возмещения затрат и выплат по обязательствам и заработной плате работникам, оставались в распоряжении театров в соответствующих фондах.
Нормативная сумма государственного финансирования определялась на основе социально-экономических нормативов, содержащихся в Положении о принципах государственного финансирования государственных и муниципальных театров в РСФСР [25] и согласно методике, утвержденной Министерством культуры РСФСР [26].
Размеры нормативной суммы государственного финансирования регламентировались учредителем (учредителями) государственных и муниципальных театров на основе следующих социально-экономических общереспубликанских нормативов:
по оплате труда исходя из минимального уровня заработной платы артистического и художественного персоналов, соответствующего средней заработной плате в народном хозяйстве, другого (кроме артистического и художественного) персонала по средней заработной плате аналогичных категорий работников производственных отраслей народного хозяйства соответствующих регионов (расчетная численность другого персонала определялась в зависимости от вида театра и строительного объема (в тыс. куб. метров) его основного здания);
по организации труда исходя из нормативной численности артистического и художественного персоналов по видам театров (для театра оперы и балета 400 человек общей численности и 60 человек творческого состава; для драматического театра и театра юного зрителя 40 и 15; для театра кукол 20 и 11 соответственно);
по финансовому обеспечению творческого процесса исходя из минимальной суммы средств на создание нового и прокат текущего репертуара;
по организации творческого процесса исходя из нормативного числа спектаклей (280 в год).
Нормативная сумма государственного финансирования рассчитывалась как разность между нормативными расходами и нормативными доходами.
Нормативные доходы театра определялись исходя из среднего за последние три года сбора на один спектакль на стационаре и нормативного годового числа спектаклей (для театров, не имеющих стационара, в расчете участвовали все спектакли на иных площадках по гарантийной оплате).
В нормативные расходы театров Министерства культуры РСФСР были отнесены затраты на заработную плату работников, создание новых постановок (минимальным размером не ограничивались и могли быть увеличены по решению учредителя), содержание имущества, нормативные отчисления от сборов (авторские отчисления и комиссионные) и затраты на рекламу. Затраты на гастрольную деятельность в большинстве случаев в расчет не включались (за исключением театров, не имеющих стационара, или тех театров, которые показывали спектакли преимущественно на сторонних площадках). Допускалось финансирование гастролей по ссудам Центрального банка СССР в размере 50% от их общей стоимости.
В Российской Федерации финансирование бюджетных учреждений осуществлялось по смете доходов и расходов, которая упоминается в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 609 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства». Позже основные принципы сметного субсидирования были закреплены в статье 221 БК РФ, принятого в 1998 году. Проекты смет, составляемые театрами (бюджетными учреждениями получателями бюджетных средств), проверялись распорядителями бюджетных средств и учитывались в сводных итогах рассмотрения при составлении проектов бюджетов финансовыми органами и «корректировались до тех пор, пока потребность театра и основные статьи расходов не урезались до согласованного объема финансирования» [41, С. 34]. После утверждения бюджета и бюджетной росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств доводились уведомления о бюджетных ассигнованиях, далее распорядители бюджетных средств утверждали предоставленные театрами сметы доходов и расходов, осуществлялась процедура принятия и исполнения ими денежных обязательств. В течение года сметы необходимо было уточнять в случае перераспределения средств между статьями бюджетной классификации, что являлось частой причиной задержек платежей. В расходной части сметы отсутствовало указание на связь определенных статей затрат с основной уставной деятельностью театров, что не являлось обоснованным и эффективным с точки зрения организации планирования.
Уже в конце 1990-х годов, несмотря на общую политику либерализации экономической деятельности, у бюджетных театров были закрыты и переданы в казначейство счета в коммерческих банках, где аккумулировались внебюджетные средства. В дальнейшем эти средства были включены в состав общей сметы доходов и расходов, а затем в ряде случаев учредители установили процедуру получения разрешения на их расходование [84, С. 182183]. Либерализация экономических прав и свобод в целом привела к значительному росту количества театров в 1990-х годах, однако при этом наблюдалось значительное снижение количества посещений. Компенсирующий рост зрительского интереса к театральному искусству статистически проявился только в 2010-х годах.
Призывы к переводу культуры и искусства на самоокупаемость не открытие нового века. В истории государства театры неоднократно подвергались испытаниям: и в годы НЭПа, и после Великой Отечественной Войны, когда их численность катастрофически сокращалась, и даже проверка в условиях рыночной экономики не внесла достаточной ясности в дискуссионные споры о степени необходимой и достаточной финансовой самостоятельности государственных театров.
Сегодня на бюджетные театры распространяется значительное количество ограничений, включая необходимость соблюдения процедур по государственным закупкам, запрет на размещение средств в коммерческих банках, казначейское обеспечение обязательств, обоснование потребностей в остатках средств субсидий по итогам финансового года. Основными факторами, определяющими стабильность субсидии (помимо общеэкономической повестки, влияющей на соответствующую статью федерального или регионального бюджета), стали, во-первых, результат, выраженный в достижении количественных показателей эффективности и, во-вторых, целевое использование бюджетных средств.
Основные нововведения 20112021 годов
В период 20112021 годов государство в лице региональных органов финансовой политики и Минфина России обозначило задачу ослабления бюджетной зависимости учреждений, декларируя необходимость сокращения нагрузки на бюджеты разных уровней. Учитывая сохраняющуюся доминирующую роль государственного финансирования культуры, в экономической политике был сделан особый акцент на эффективность учреждений сферы культуры, измеряемую в конкретных показателях. Ориентированность на результат привела к некоторой коммерциализации подхода государства к отрасли культуры и, как следствие, к ее проявлениям непосредственно в творческой деятельности театров. Ряд исследователей связывают последние тенденции в культурной политике со стремлением ассоциировать культуру и искусство с другими отраслями социальной сферы, отождествлять результаты художественной деятельности с социальными услугами по организации досуга населения. Отрасль культуры то подпадает под организационно-финансовые и управленческие механизмы социальной сферы, то исключается из нее (не без активного содействия творческого сообщества), получая шанс развиваться по своим законам. Тем не менее, многие участники культурной политики неизменно исходят из целесообразности оценки эффективности результатов и возможности детальной регламентации процесса оказания услуг в театральной деятельности. Союз театральных деятелей, Комитет по культуре Государственной Думы, Институт экономики РАН неоднократно выступали с предложениями о целесообразности вывода услуг учреждений культуры из категории государственных услуг. Данные инициативы частично были учтены в ряде законопроектов, однако результаты творческой деятельности театров по-прежнему рассматриваются в общем контексте обслуживания населения.
Основным трендом последнего десятилетия стало закрепление в нормативных правовых актах принципов эффективного управления, распространяемого на сферу культуры. Кратко остановимся на особо ярких примерах нововведений в законодательной и регуляторной политике.
В 20102011 годах в результате бюджетной реформы состоялся отказ от субсидиарной ответственности учредителей по финансовым обязательствам подчиненных ему учреждений. По итогам бюджетной реформы обязательства учредителей были сведены к контролю за совершением учреждениями особо крупных сделок, представляющих в перспективе некоторый риск неплатежеспособности (к крупным отнесены сделки, балансовая стоимость которых превышает 10% чистых активов). В действительности этот механизм как способ диверсификации финансовых рисков учреждений не вполне отвечает заявленной цели. Чистые активы учреждения в значительной степени зависят от объема и стоимости закрепленного за учреждением имущества. Зачастую небольшие театральные агентства, размещающиеся в арендуемых помещениях, вынуждены согласовывать практически все свои сделки, классифицируемые в качестве крупных. С другой стороны, у ведущих театров даже сделки на несколько десятков миллионов рублей (например, на покупку оборудования или реализацию больших фестивальных и гастрольных проектов) не попадают в разряд крупных с учетом стоимости имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления. Изменилось определение бюджетного учреждения, в хозяйственный оборот были введены понятия автономных и казенных учреждений. Бюджетному учреждению было дано новое определение, как некоммерческой организации, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Следует отметить, что само определение допускает множество трактовок. Так, например, указание на тот факт, что учреждение косвенно участвует в реализации полномочий органов власти, привело к тому, что на руководителей театров стали распространяться в той же мере, как и на государственных служащих, требования антикоррупционного законодательства. Проблема стала очевидной в 2016 году, когда в нормативные правовые акты были внесены изменения [7], установившие запрет на трудовые отношения, предполагающие соподчиненность лиц, состоящих в родстве в «организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленными перед органами власти». Как выяснилось, понятие таких организаций не было точно определено. Попытка распространить эти требования на руководителей театров означала, по сути, введение ограничений на осуществление совместной трудовой деятельности «творческих династий» в учреждениях культуры, основателями которых были А. И. Райкин, О. П. Табаков, М. А. Захаров, О. Н. Ефремов, И. А. Моисеев, М. Э. Лиепа, Л. Б. Коган, Д. Ф. Ойстрах, М. В. Юровский, В. М. Запашный (см. примечание 5). Резонансные обсуждения закона стали поводом к высказыванию профессиональной общественностью и компетентными органами власти позиций, которые оказались конфронтирующими. Минюст России и Минкультуры России придерживались мнения, что, исходя из буквы закона, все учреждения выполняют задачи государственных органов и для сферы культуры необходимо предусмотреть особенности отдельной нормой. Независимая правовая экспертиза, проведенная по инициативе Минюста России частной юридической компанией, не разделила эту позицию, поддержав аргументацию творческих профессиональных сообществ. Согласно их доводам, театры, оказывая государственные услуги по созданию и показу спектаклей, не выполняют тем самым государственные функции, а, следовательно, органы управления культуры и театры реализуют разные задачи.