Важнейшая роль в урегулировании миграционного вопроса отводится участию стран так называемого «северного треугольника» Центральной Америки (Гватемала, Гондурас и Сальвадор). Лидеры этих государств находились в тесном взаимодействии с США в период правления Барака Обамы. Куратором латиноамериканского направления внешней политики тогда фактически являлся вице-президент Дж. Байден, который в 2015 г. выступил с инициативой «план Колумбия» для Центральной Америки, главной целью которого являлось содействие улучшению благосостояния государств, в том числе в борьбе с преступностью. По идее, это должно было существенно снизить уровень насилия и привести к экономическому росту центральноамериканских стран, что улучшило бы социальную ситуацию и, следовательно, снизило бы стимулы к эмиграции.
Однако выделенные на эти цели средства оказались неэффективны по причине коррумпированности политических элит и непрозрачности правительственных расходов. Новый план, предложенный Байденом в качестве кандидата в президенты, предусматривал предварительную реформу национальной системы для установления более транспарентного способа траты государственных расходов и суда над чиновниками, уличенными в присвоении государственных средств. Таким образом, вопросы экономической повестки дня и устойчивого развития могли бы стать еще одним фактором оптимизации системы международных отношений Западного полушария.
В то же время весьма неоднозначное развитие получили отношения США с леворадикальными правительствами. Если в период правления Д. Трампа кубинское, венесуэльское и никарагуанское направления внешней политики осуществлялись по единому принципу враждебности, то при Дж. Байдене предполагалась дифференциация подходов в каждом из этих случаев. Однако вопрос отношений с Кубой отошел на задний план, а в отношении Каракаса сохранилась жесткая политика санкций. В отношении Никарагуа была взята на вооружение политика адресных санкций против отдельных высокопоставленных лиц в правительстве. Резкая интенсификация конфликтности в отношениях между Россией и возглавляемой Вашингтоном коалицией западных стран в начале 2022 г. привела к некоторому пересмотру политики в отношении правительства Николаса Мадуро. Отказ от тяжелой нефти, ранее поставлявшейся из России в объемах примерно в 200 тыс. барр. в сутки, заставил Вашингтон искать общие знаменатели в отношениях с Каракасом.
Важнейшим элементом новой модели международных отношений в Западном полушарии вновь стал вопрос лидерства в Южном конусе, традиционно выражающийся на протяжении полутора веков в соперничестве Аргентины и Бразилии. Аргентина, последние годы испытывавшая тяжелый социально-экономический кризис, вряд ли могла оказать серьезную конкуренцию бразильскому соседу. Однако победа на президентских выборах в Бразилии левонационалистически ориентированного Луиса Игнасио Лулы да Сильва, так же как и приход к власти левоцентристских лидеров в результате состоявшихся выборов в Чили и Колумбии существенно повлияли на общий политический ландшафт в Латинской Америке. Новый «левый поворот» в регионе существенно снизил возможности США влиять на ситуацию в Западном полушарии.
Глава 1. Направления трансформации
§1. Основные тренды эволюции современной системы межрегиональных отношений
К началу третьего десятилетия XXI в. система международных отношений Западного полушария вступила в полосу существенного обновления. Ряд ее компонентов преобразовался путем адаптации к меняющимся мейнстримам современной мировой политики. На уровне всего полушария речь, в первую очередь, шла о вступлении в полосу очередного длительного кризиса межамериканской системы без каких- либо признаков ее обновления. Жизненный цикл этого старейшего межгосударственного объединения, образованного сразу же после окончания Второй мировой войны (19391945), представляется фактически завершенным. В немалой степени этому способствовали усилия администрации Д. Трампа, направленные на то, чтобы поставить его полностью под свой контроль. Рядом государственных деятелей Латинской Америки уже поднимается вопрос о необходимости замены Организации американских государств (ОАГ) другим межрегиональным объединением, которое не контролировалось бы только Соединенными Штатами1.
В то же время необходимо признать, что межамериканский формат является наиболее институционализированным. ОАГ включает в себя все государства Западного полушария, кроме Кубы, Венесуэлы, инициировавшей выход из нее в 2019 г., а также Никарагуа в 2021 г., а мандат охватывает практически все сферы международного взаимодействия, хотя и не оказывает решающего влияния на поведение национальных правительств. Тем не менее, весьма характерно ее активное участие в «сопровождении» социально-политических процессов в регионе. Наиболее заметным проявлением этой роли Организации можно считать функционирование аффилированных с ней правовых механизмов (в первую очередь, Межамериканской комиссии по правам человека)2.
Не в последнюю очередь это связано с тем, что именно в направлении укрепления демократических институтов управления в основном и происходила эволюция межамериканской архитектуры с начала 1990-х годов. Отправной точкой на этом пути стало принятие в 1991 г. Генеральной ассамблеей ОАГ резолюции 1080, осуждающей смену законно избранных правительств силовым путем, а затем и подписание в 2001 г. Межамериканской демократической хартии, предусматривающей механизм приостановки членства страны в случае нарушения конституционного строя. На рубеже столетий было несколько случаев заметного влияния Организации на исход внутриполитических кризисов, чреватых восстановлением правления военных или продолжительным хаосом в условиях экономической нестабильности (Гватемала, Гондурас, Парагвай, Перу, Эквадор)3. Вместе с тем очевидной была некоторая ее растерянность в тех случаях, когда непонятным было отношение к происходящему отдельных государств, в первую очередь, США. Яркой иллюстрацией стали первые промежуточные «вехи» нарастающего кризиса в Венесуэле (2002, 2014 гг.), особенно в Гондурасе (2009 г.). В свете этого реакция ОАГ на отстранение от власти президента Мануэля Селайи лишь отчасти может рассматриваться как применение полномочий «арбитра»4.
Нельзя назвать также настоящим проявлением функций регионального управления и направление регулярных наблюдательных миссий ОАГ на выборы разного уровня в латиноамериканских странах. После беспрецедентной по уровню насилия смены власти в Боливии осенью 2019 г., одним из катализаторов которого послужил вердикт о нарушении прозрачности демократического процесса, неоднократно поднимался вопрос о допустимых пределах использования инструмента международного давления в отношении национального суверенитета5.
Фактически «статистами» стали миссии ОАГ для изучения вопроса о политическом урегулировании в Гаити в 20192021 годах. Продемонстрировала Организация и отсутствие ресурсов для оказания реального влияния на борьбу с коррупцией в странах региона: так, Комиссия по борьбе с безнаказанностью в Сальвадоре (Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador, CICIES) и Миссия в поддержку борьбы с коррупцией и безнаказанностью в Гондурасе (Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, MACCIH) прекратили свою деятельности в силу нежелания сотрудничества с ними правительств.
Наконец, даже по мере обострения венесуэльского кризиса ОАГ, скорее, шла за позицией отдельных государств (при неоспоримой роли Вашингтона), нежели предлагала свою повестку. Характерным стало образование в 2017 г. Лимской группы, которая значительно результативнее проводила курс на изоляцию правительства Н. Мадуро, а затем поддержала «временного президента» Хуана Гуайдо. Принятие генеральным секретариатом ОАГ такого подхода и передача кресла постоянного представителя делегату «временных властей» говорила больше о меняющемся политическом ландшафте, а не новом качестве межамериканских институтов. Тем не менее, стоит констатировать, что в вопросе об «идентичности» Западного полушария именно трактовка внутриполитических процессов и правочеловеческих аспектов сейчас выступает на передний план.
Трансформация затронула и латиноамериканские интеграционные группировки, в которых начался процесс деидеологизации и преодоления достаточно формального характера деятельности. Акцент был сделан на приоритетах социально-политической стабильности и экономического развития государств-членов. С одной стороны, это привело к постепенному торможению деятельности ряда образований, а в ряде случаев и к их фактическому отмиранию. Большинство исследователей указывают на то, что при всем очевидном стремлении стран Латинской Америки создать структуры, независимые от «ядра» системы, оно так и не увенчалось успехом. Не в последнюю очередь это объясняется неспособностью выработать архитектуру регионального управления, которая выходила бы за рамки экономической интеграции, прежде всего, по образцу Европейского Союза (ЕС), воспринимавшегося многими латиноамериканцами в качестве образцовой модели регионального управления6.
Пожалуй, наиболее яркий пример здесь взлет и падение Союза южноамериканских наций (Unión de Naciones Suramericanas, УНАСУР). Институционально оформленный в 2008 г. по инициативе левых и левоцентристских лидеров региона (прежде всего, президента Бразилии Л. И. Лулы да Силвы и главы Венесуэлы Уго Чавеса), он претендовал на создание многоуровневой структуры управления в масштабах Южной Америки, однако проявлял амбиции и в отношении происходящего на всем латиноамериканском пространстве. Планировавшиеся, но так и не учрежденные Совет глав государств и правительств, Южноамериканский парламент, Комиссия по делам граждан и правам человека во многом воспроизводили органы внерегиональных объединений. Активно велась работа над выработкой единой финансовой политики через Южноамериканский банк, которая также не была реализована7.
Самым резонансным шагом стало создание Южноамериканского совета обороны (ЮСО), в котором нашли отражение стратегические представления о необходимых мерах по безопасности Западного полушария помимо тех, что уже давно реализовывались под эгидой США. С учетом заявлений о целесообразности формирования южноамериканских вооруженных сил, зачатки такого сотрудничества во многом напоминали Европейскую политику обороны и безопасности. Заметное посредничество УНАСУР в отдельных кризисах (конфликт между Колумбией, Венесуэлой и Эквадором, продление полномочий срока президента Эво Моралеса в Боливии в 2008 г., импичмент президента Парагвая Фернандо Луго в 2012 г.) заставило некоторых авторов сделать вывод о том, что динамично развивающаяся организация вскоре полностью вытеснит ОАГ8.
Однако экономическая рецессия в регионе с 2008 г., постепенное вступление Венесуэлы в глубокий структурный кризис, смена политического курса в Аргентине и Бразилии в 20152016 гг. нанесли по УНАСУР тяжелый и во многом невосполнимый удар. Он практически перестал функционировать к 2018 г., а затем был заменен на во многом аморфное объединение Форум за прогресс и развитие Южной Америки (Foro para el Progreso de América del Sur, ПРОСУР), который был призван стать его «наследником». Между тем сама непроработанность задач этой перестройки правоцентристскими правительствами Аргентины, Колумбии и Чили говорила о том, что «континентальный» формат взаимодействия являлся нецелесообразным9.
Аналогичные процессы наблюдаются и в других объединениях. Так, сохранилось, но теряло свою значимость Сообщество латиноамериканских и карибских государств (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, СЕЛАК), образованное в 2010 г. вместо Группы Рио наиболее действенного и эффективного механизма политических консультаций и коалиционной дипломатии ведущих государств региона. Напомним, что СЕЛАК было образовано формально по инициативе Мексики. Однако за ней отчетливо просматривалась дипломатическая активность администрации Б. Обамы, которая стремилась избавиться от такого неудобного оппонента, как Группа Рио10. В последнее время политический накал, вызванный критикой политических репрессий, якобы имевших место на Кубе, в Венесуэле и Никарагуа, вышел на передний план на встречах СЕЛАК (особенно ярко это показала напряженность атмосферы в Мексике в сентябре 2021 г., когда некоторые лидеры откровенно высказывались против присутствия там Мигеля Диаса-Канеля и Н. Мадуро).
Обозначился процесс затухания и такого изначально перспективного объединения как образованное в 1991 г. Ибероамериканское сообщество наций (Comunidad Iberoamericana de Naciones, CIN) в связи с утерей к нему реального интереса у правящих кругов Испании и Португалии и ведущих государств Латинской Америки11. Последние саммиты сообщества, проводившиеся раз в два года (встречи на высшем уровне в первом десятилетии существования объединения проводились ежегодно), скорее, напоминали «клуб президентов», на которых в основном обсуждались общие материи (как, например, «этические ценности демократии») и не принималось каких-либо значимых решений.
При этом оказавшись уже в начале XXI в. в своеобразном геополитическом треугольнике США Китай ЕС ведущие латиноамериканские государства предприняли немалые усилия для максимальной диверсификации внешних связей с целью окончательного преодоления замкнутости системы международных отношений в Западном полушарии, присущей ей на протяжении фактически всего прошлого века. Особенно интенсивным оказалось расширение сфер взаимодействия с Китаем. По Тихому океану был проложен своеобразный «шелковый путь». Были также приняты меры для наведения трансатлантического моста между Латинской Америкой и Западной Европой.
Трансформация затронула и латиноамериканские интеграционные группировки, в которых начался процесс деидеологизации и преодоления достаточно формального характера деятельности. Акцент был сделан на приоритетах социально-политической стабильности и экономического развития государств-членов. С одной стороны, это привело к постепенному торможению деятельности ряда образований, а в ряде случаев и к их фактическому отмиранию.
Вступили в полосу постепенного распада такие интеграционные объединения как образованный в 2004 г. на волне «левого поворота» Боливарианский альянс для народов Америки (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, АЛБА). Та же участь постигла и старейшее субрегиональное объединение (образовано в 1969 г.) Андское сообщество наций. Одной из главных причин кризиса вышеупомянутых образований стала как их возросшая политическая гетерогенность, так и отсутствие долгосрочной программы развития, что усилило центробежные тенденции.