Но с другой стороны, такие интеграционные объединения как МЕРКОСУР, образованный в 1991 г., и Тихоокеанский альянс (2011 г.) вступили в новую фазу развития. Первое из них пережило несколько этапов в своем развитии. В начале XXI в. левонационалистически настроенные лидеры объединения успешно противодействовали попыткам администрации Дж. Буша-младшего образовать выгодную США Общеамериканскую зону свободной торговли (Free Trade Area of the Americas, АЛКА). Во втором десятилетии, несмотря на попытки правительств Маурисио Макри (Аргентина) и Жаира Болсонару (Бразилия) его «деидеологизировать», то есть иными словами сделать более лояльным Вашингтону, все же группировка продолжала достаточно успешно функционировать.
Более того, МЕРКОСУР после продолжавшихся более двух десятилетий переговоров с Европейским Союзом (ЕС) в июне 2019 г. удалось заключить соглашение о переходе на режим свободной торговли. Однако на этом пути возникли существенные препятствия. Согласно подписанному соглашению оно могло вступить в силу лишь после его ратификации высшими законодательными органами всех государств-членов двух объединений, а их в общей сложности насчитывалось тридцать одно, не считая ассоциированных государств МЕРКОСУР (Чили и Боливии). На момент написания монографии оно не было ратифицировано ни одним из них.
Образование Тихоокеанского альянса изначально во многом было инициировано администрацией Б. Обамы, хотя формально с идеей его создания опять же выступила Мексика. Предполагалось, что оно органично впишется в стратегию двух «стратегических колец» и интегрирует четыре латиноамериканских государства (Мексику, Колумбию, Перу и Чили) в Транстихоокеанское партнерство (Trans-Pacific Partnership, ТТП), соглашение об образовании которого было подписано министрами торговли двенадцати азиатских и латиноамериканских государств в феврале 2015 г. в новозеландском Окленде.
Администрация Д. Трампа в январе 2017 г. вывела США из ТТП, тем самым, по сути, положив конец инициативе своего предшественника. Тем не менее, Тихоокеанский альянс продолжал развиваться. Объединяя более 200 млн. потребителей и обладая совокупным почти 2-х миллиардным ВВП (около 40% ВВП всей Латинской Америки) объединение по своему экспортному потенциалу почти вдвое превосходило МЕРКОСУР и стало одной из ведущих интеграционных группировок современного мира. При этом оно включало в себя более пятидесяти государств-наблюдателей.
Соединенным Штатам так и не удалось реализовать в Латинской Америке разработанную еще в период администрации Б. Обамы концепцию «устойчивого развития» этого региона. Сделанный Дж. Байденом в период первого года президентства акцент на охрану окружающей среды и, главное, на совместное с другими государствами противодействие потеплению климата не привел к каким-либо реальным результатам в решении проблемы в Западном полушарии. При этом межамериканская система вновь продемонстрировала полное бездействие12.
Латиноамериканский регион на протяжении многих лет является территорией активной миграционной мобильности, в котором оформились два региональных пространства передвижения. В северной части континента в мобильность, ориентированную на США, были вовлечены трудовые мигранты из Мексики, а также беженцы из центральноамериканских государств. Первоначальные причины исхода, характерные для периода активной фазы центральноамериканского конфликта в 1980-х гг. постепенно сменились социально-экономическими мотивами. Таким образом, к началу 1990-х гг. сформировалось миграционное пространство, в котором были непосредственно задействованы США в качестве ключевой страны приема, а также Мексика и несколько центральноамериканских государства Гватемала, Гондурас и Сальвадор в статусе основных миграционных доноров. Сложившийся формат региональной мобильности активно развивался на протяжении более 20 лет.
В то же самое время на юге полушария, в Южной Америке постепенно расширялась практика внутрирегиональной мобильности. В ней постепенно установились устойчивые направления миграции, связывающая между собой территориально близкие страны. На протяжении двух десятилетий региональная ситуация была относительно стабильной.
Однако в начале второго десятилетия XXI в. все стало меняться. Произошедшие миграционные кризисы центральноамериканский и венесуэльский стали катализаторами системных изменений. В целом миграционная система в Западном полушарии вошла в новую стадию процесса трансформации. Постоянное напряжение на мексикано-американской границе, ограничения мобильности по всему континенту, связанные с попытками противостоять распространению пандемии COVID-19, все это способствовало пересмотру политических решений в вопросах миграционного контроля. На фоне новых вызовов постпандемийного развития проблематика венесуэльского миграционного кризиса фактически ушла из медийной повестки. Хотя его влияние на субрегиональную систему осталось (через давление на социальные системы стран Южной Америки, принимающих венесуэльских мигрантов), оно не привело к структурным изменениям всей системы.
В то же самое время основные изменения происходили в северной части полушария, где продолжал обостряться центральноамериканский миграционный кризис. Динамика миграционных процессов, синхронизированная с несогласованностью миграционной политики республиканской и демократической администраций в США, приводили к нарастанию напряженности в субрегионе.
Одним из последствий начавшейся трансформации стало изменение миграционной модели Мексики уход от парадигмы исключительно донора рабочей силы и усиление статуса транзитного государства. Это привело к расширению круга вопросов, решаемых на политическом уровне, а также повысило статус латиноамериканской страны во взаимодействии с США, центральноамериканскими и другими государствами региона. Подобное усложнение системы создало для Мексики определенные сложности, в то же время открывая новые возможности для ее внешней политики.
Важную роль в текущей трансформации сыграла пандемия. Она стала дополнительным фактором давления на все государства региона. Негативные макроэкономические процессы усилили действие выталкивающих факторов, провоцируя новые волны исхода населения из государств Центральной Америки.
Серьезную роль сыграла трансформация оценки гуманитарной составляющей в контексте дихотомии прав человека на свободное передвижение и примата безопасности государства. Она проявилась в принципах регулирования доступа на территорию США в рамках борьбы с COVID-19. Принятые администрацией Д. Трампа, а впоследствии продолженные Дж. Байденом ограничения, стали предметом острых споров об основах миграционной политики и дискриминации. Дискуссия о правах на свободу передвижения, обязательствах международной защиты и примата безопасности все это создало новую «оболочку» стратегий реализации миграционной политики, ее зависимости от внутриполитических дискуссий.
Экстраординарный приток мигрантов и беженцев, с которым столкнулись американские власти, трансформировал политику администрации Байдена. Напряженность на мексикано-американской границе привела к отходу от анонсированных шагов по облегчению миграции. Очевидно, что администрация Байдена перешла от попыток расширить возможности по работе с мигрантами в США к политике сдерживания, направленной на то, чтобы переместить мигрантов как можно дальше от границы между США и Мексикой. Такие действия обозначили фактическую преемственность миграционной политики, несмотря на первоначальные заявления.
Можно предположить, что позиция США во многом оказывалась зависимой от не столько внешнеполитического контекста взаимодействия со странами субрегиона, сколько от политического расклада сил внутри страны. Все эти факторы влияли на преемственность и изменчивость миграционной политики США, Мексики, центральноамериканских государств, на их статус в субрегиональной миграционной системе, а также вело к изменению всей системы отношений в Западном полушарии.
В целом исследователями отмечается такое явление, как раскол Латинской Америки на отдельные субрегиональные конгломераты и механизмы взаимодействия, без заметных успехов в выстраивании единой региональной архитектуры (spatialization). Причина такого положения дел усматривается, во-первых, в уже отмечавшемся ранее отсутствии единого целеполагания, которое позволяло бы развивать интеграцию независимо от сменяющих друг друга правительств, а, во-вторых, из-за «статичности» каждого из экономических интеграционных объединений. Тем более что товарооборот участников этих объединений с региональными партнерами (главным образом, в Азиатско-Тихоокеанском регионе и Европе) значительно выше13.
В этих условиях в литературе поднимают вопрос о том, стоит ли вообще ожидать в ближайшее время очередной «волны» регионалистских устремлений. Согласно устоявшимся представлениям, до сих пор выделялось четыре таких этапа, начиная с интеграции по лекалам Экономической комиссии ООН для стран Латинской Америки и Карибского бассейна (United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean, ЭКЛАК), через процессы политической демократизации 1980-х 1990-х годов и «розовую волну» полевения региона в 2000-е годы. Изучение общественных настроений в латиноамериканских и карибских странах свидетельствует о заинтересованности в удовлетворении социальных нужд и повышении уровня жизни, однако респонденты далеко не всегда связывают эти достижения с созданием постоянных надгосударственных региональных структур14. Возможно, правомерным является версия, по которой наиболее оправданно рассчитывать на расширение регионального взаимодействия, сохранение экономической интеграции при прекращении серьезных попыток сформировать качественно новые общерегиональные институты.
§2. Латиноамериканская политика США при Дж. Байдене
Система международных отношений в Западном полушарии претерпела заметные изменения после победы Дж. Байдена на президентских выборах в США в ноябре 2020 г. Во многом это стало результатом попыток нового президента перезагрузить латиноамериканскую политику Вашингтона.
В своей предвыборной риторике Дж. Байден заявлял о неприятии подхода своего предшественника к мировой политике. Напомним, что тот выразился в пренебрежительном отношении к международному праву, к принципу многосторонности, к участию в деятельности международных организаций. Это подтвердил выход США из ТТП. Д. Трамп вывел США из Парижского соглашения по климату, из Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), заблокировал деятельность Всемирной торговой организации (ВТО). В Западном полушарии попытка поставить под полный контроль Вашингтона деятельность ОАГ привела лишь к обострению в ней кризисных явлений.
Не лучше обстояло дело и на латиноамериканском направлении. Изначально спровоцированная 45-м президентом Соединенных Штатов конфликтная ситуация с соседней Мексикой, связанная в первую очередь с миграционным кризисом, нанесла сильный удар по до этого достаточно устойчивому развитию этого государства. Напомним, что для предыдущих американских администраций стабильность в Мексике считалась чуть ли не аксиомой. Все это привело к потере Вашингтоном в лице Мексики стратегического союзника, которого, по существу, обеспечила себе администрация Б. Обамы.
Д. Трамп последний год своего президентства потратил главным образом на то, чтобы набрать как можно больше очков в ходе начавшейся предвыборной кампании и это признало большинство американских экспертов, которых трудно обвинить в излишних симпатиях к Дж. Байдену.
Так Ричард Файнберг, в свое время занимавший пост ответственного за ибероамериканскую политику в Совете национальной безопасности, а с конца 2019 г. ставший членом ассоциации «Латиноамериканская инициатива» Брукингского института, дал следующую оценку политике Д. Трампа в отношении Латинской Америки, с которой с оговорками можно согласиться: «В свое время мы стремились продвигать демократию, права человека и открытую экономику. Трамп фактически выбросил в окно эти традиционные принципы нашей латиноамериканской политики»15.
Дж. Байден, занимавший пост вице-президента в течение двух сроков президентства Б. Обамы, надо отдать ему должное, не раз бывал и в принципе знал Латинскую Америку лучше, чем любой предыдущий президент США. Он посетил регион 16 раз и, по сути, отвечал в администрации за политику в Западном полушарии.
Однако отнюдь не этот регион занял приоритетное место в его внешнеполитическом планировании. Много было сказано о новых общих подходах необходимости возвращения к принципу многосторонности, восстановление участия в Парижском соглашении по климату, разблокирование деятельности ВТО, восстановление членства в ВОЗ, то есть исправление всего того, что за четыре года сумел «натворить» его предшественник. В целом для Дж. Байдена, в особенности после беспрецедентных событий, связанных со штурмом Капитолия сторонниками проигравшего Д. Трампа в январе 2021 г., стояла непростая задача восстановить престиж и доверие к США мирового сообщества.
Признаем, что Дж. Байден в период президентства республиканца, как говорится, не терял времени даром, видимо, осознавая, какое «осиное гнездо» не без помощи миграционной политики Д. Трампа образовалось буквально под боком у Соединенных Штатов в Центральной Америке.
Новый американский президент, вероятно, отдавал себе отчет в том, что необходимо предпринять меры по предотвращению вызванного пандемией нового миграционного потока в США из «северного треугольника» (Гватемала, Гондурас, Сальвадор). Показательно, что Дж. Байден еще до президентских выборов встретился с лидерами этих государств, взяв с них словесное обязательство использовать имеющиеся ресурсы для борьбы с коррупцией, насилием и ужасающим уровнем жизни большинства населения, что и приводило к потокам массовой миграции.
Однако это мало что могло реально изменить. Ведь, по сути, речь шла о во многом несостоявшихся государствах (failed states). И именно высокий уровень коррупции, в которую были вовлечены не только высшие государственные деятели, но и правовые и силовые структуры, являлся одним из главных побудительных мотивов, вынуждавших десятки тысяч простых людей покидать свои страны в почти безнадежной ситуации.
Отметим при этом безуспешные попытки предыдущих американских администраций вливанием финансовых средств в укрепление местных сил правопорядка решить ситуацию с «северным треугольником» без серьезного контроля над их использованием. Ну, а Д. Трамп, применяя драконовские меры по предотвращению миграции, вообще отказался от участия в мониторинге ситуации в этих государствах таких солидных международных организаций, как Международная комиссия ООН по предотвращению нарушений правовых норм и Миссия ОАГ по поддержке борьбы с коррупцией и нарушением законодательства.