Рис. 2. Дуализм естественного права (составлено автором)
Наглядно проиллюстрировав дуализм естественного права и место в нём формализованного права, мы сняли второе противоречие, стоящее у нас на пути понимания роли и места избирательного права, представляющего, как нами было показано выше, институт конституционного права.
Право референдума иная правовая система
Рис. 3. Конституционное право и его институты. Право референдума (составлено автором)
В качестве следующего этапа графически покажем место конституционного, избирательного, административного права и права референдума в указанной выше правовой системе (см. Рис. 3).
Предложенная выше схема наглядно иллюстрирует фактическое положение отрасли конституционного права и его институтов избирательного и административного права и с очевидностью показывает, что область административного права почти всецело находится в пределах конституционного права, причем той его части, которая имеет кантианскую природу «Право как цель», то есть выполняет отведенную ему роль института по управлению обществом, исходя из правовых целей, чего нельзя сказать о праве избирательном. Последнее оказывается разделённым на три части: две из них находятся в области конституционного права (дуализм) и одна выходит за его пределы. Краеугольным камнем настоящего исследования являются протяженность избирательного права, установление его границ, и объективная юридическая логика приводит нас к мысли о том, что как предмет права не может быть больше объекта права, так и институт права не может быть больше его отрасли и, тем более, не может влиять на неё. Но раз право референдума может влиять на конституционное право, изменять его и даже отменять, то логично предположить, что, несмотря на схожесть процедур избирательного права и права референдума, они не только не образуют единый институт, но и имеют различную правовую природу. Право референдума, находясь за рамками конституционного права (хотя допускается его формализация), должно быть выделено из избирательного права, после чего его можно рассматривать как качественно иную правовую систему со всеми вытекающими последствиями.
Сняв третье противоречие, доведем наше исследование до логического конца. О чем оно может свидетельствовать? В первую очередь, о том, что избирательное право по аналогии с конституционным правом обладает дуалистической природой, то есть является «гибким», «эластичным» или «живым» правом, которое меняет своё содержание в зависимости от достаточности ресурсов в конкретный отрезок времени. Отсюда избирательное право и законодательство предстают периодически как формализованное выражение доктрины справедливости, регулирующей общественные отношения в виде состязания (ордалии) за цели права (в условиях достаточности ресурсов), либо доктрины необходимости, регулирующей общественные отношения в виде состязания за самосохранение (в условиях недостаточности ресурсов). Это объясняет регулярное изменение избирательного законодательства в Российской Федерации, отмеченное в первом параграфе, вызывающее массу нареканий из-за своей нестабильности.
Между тем, рассмотрим подробнее феномен права референдума. Несмотря на то, что плебисцит был известен еще в IV веке до н. э.[25], в Европе он фактически не использовался, и разработкой его теоретических начал мало кто занимался. Нормативное закрепление референдума в России было осуществлено только в статье 49 Конституции СССР 1936 года[26], а впервые он был применен только в 1991 году[27]. De jure к теории всенародного голосования начинают возвращаться только после Второй мировой войны 19391945 гг. как альтернативе войне и революции, а de facto она начинает применяться только с начала появления национально-освободительных движений в странах третьего мира конца 1960-х годов. История не знает сослагательного наклонения, но смеем предположить, что если бы теория права референдума была разработана 150 лет назад, то, возможно, мы никогда бы не увидели «Анти-Дюринга» Ф. Энгельса[28] с его критикой избирательного права, а «Государство и революция» В. Ленина[29] называлось бы «Государство и референдум». Такое сравнение нам понадобилось для того, чтобы показать саму суть избирательного права и права референдума, а также тех колоссальных разрушительных последствий, которых оно не допускает, однако этот вопрос мы исследуем в параграфе 2 главы 2 настоящей работы.
Описав весь историко-правовой генезис, который прошло избирательное право и право референдума, вернемся к основной цели настоящего параграфа роли и месте избирательной комиссии в структуре государственных органов. Рассмотрим этот вопрос с точки зрения теории как естественного, так и позитивного права. С позиций позитивного права, текущее положение и роль ЦИК РФ определяется федеральным законом 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года[30], частью 1 статьи 21 которого закреплено законодателем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом и иными федеральными нормативными актами. Однако, как нами было исследовано и доказано в настоящем и первом параграфе выше, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации получив первоначальную легитимность от легислатур субъектов РФ, черпает свою легитимность из двух источников права естественного и права конституционного, что и определяет её место и роль. Такой дуализм позволяет ей оставаться универсальным государственным органом как при проведении выборов, так и референдумов. De facto надгосударственный и надконституционный статус комиссии, который она получила в 1993 году, по своей юридической силе равный судебному прецеденту Верховного суда США в деле Мэрбэри против Мэдисона (англ. Marbury v. Madison)[31], позволил ей стать выше Конституции и таким исключительным положением подтвердить теорию права.
Глава 2. Порядок формирования и правовой статус аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
§ 1. Законодательные основы порядка формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Нормативные основания порядка формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации берут своё начало от указа Президента РФ от 24 сентября 1993 года 1438 «О формировании Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»[32] и указа Президента 1505 «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» от 29 сентября 1993 года, которыми он утвердил Положение о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу[33].
Согласно статье 3 Положения «Основными задачами комиссии являются: обеспечение единообразного исполнения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы; руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам; обеспечение избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов».
Согласно статье 4 Положения Комиссия формируется в составе председателя и двадцати членов комиссии. Десять членов комиссии назначались Ельциным из числа кандидатов, представленных субъектами РФ в лице их законодательных (представительных) органов власти. Другие десять членов Комиссии назначались из числа кандидатов, представленных главами исполнительной власти субъектов РФ.
Стоит отметить, что, создав подобным образом Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу в отсутствие реальных конституционных полномочий и в период острого конституционного кризиса, Борис Ельцин de facto создал орган, который впоследствии стал четвертой (формирующей) ветвью власти в России.
История права показывает, что в наличие четырёх ветвей власти нет ничего необычного. Например, один из основателей современного Китая Сунь Ятсен разработал свой проект Конституции Китайской Народной Республики (КНР) около ста лет назад, в котором 12 апреля 1924 года предложил «Конституцию пяти властей»[34], где среди прочих выделил «избирательную ветвь» власти в отдельную ветвь и назвал её «формирующей ветвью» власти, основной целью которой является формирование (избрание на государственные и муниципальные должности) органов власти всех уровней.
Можно предположить, что, создавая такой институт как Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в виде отдельной ветви власти, первый Президент России Борис Ельцин и его ближайшие юристы-соратники С. С. Алексеев и С. М. Шахрай не придумали ничего нового, предложив для формирования новых органов власти России «с нуля» учредить четвёртую, независимую от других органов власти, формирующую ветвь власти.
Считаем важным напомнить, что проведение в жизнь настоящей идеи не могло быть реализовано в отсутствие решающей силовой поддержки Вооруженных сил России и поддержки властей части субъектов Российской Федерации.
Эта поддержка властями субъектов хорошо заметна в их представленности в составе комиссии. Борис Ельцин не случайно выбрал для формирования первого состава Центральной избирательной комиссии России исключительно из представителей лояльных регионов, желавших в период острого конституционного кризиса получить возможность формирования федеральных органов власти.
В качестве доказательства сказанного выше рассмотрим персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России:
Таблица 2. Персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России (составлено автором)
Анализ состава первого формирования ЦИК показывает, что в первом составе членов Центральной избирательной комиссии России нет ни одного представителя регионов, не поддержавших Бориса Ельцина, например, Свердловской области, легислатура которой поддержала Александра Руцкого и выступила против Бориса Ельцина.
Однако, в регионах, поддержавших первого Президента России в формировании избирательной комиссии, параллельно губернаторы активно начали прямое финансирование армии из региональных бюджетов. Что делает указанные выше процессы взаимокорреспондирующими. Приведем в пример одно из многочисленных событий того времени, которое может иллюстрировать грандиозные масштабы региональной финансовой помощи Ельцину.
Только одним «Распоряжением мэра Москвы ( 530 от 22 сентября) воинской части 3111 выделено 200 млн. руб. на оказание материальной помощи личному составу из резервного фонда правительства Москвы»[35].
Как выяснилось позже, военнослужащие и военная техника именно этой воинской части участвовали в штурме здания Парламента РСФСР.
Возвращаясь к Центральной избирательной комиссии России, можно предположить, что в условиях конституционного кризиса с жесткой опорой на Вооруженные силы, она задумывалась Ельциным как временный институт, решающий разовую задачу (в сложившихся в то время условиях) по формированию новых органов власти России, и затем должна была самоликвидироваться.
Между тем, как было отмечено выше, неудачные для Бориса Ельцина выборы в первый состав Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и перспектива нового конституционного кризиса вынудили его не только оставить ЦИК в первозданном виде, но и укрепить её позиции. 6 декабря 1994 года по его инициативе принимается федеральный закон 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[36]
Примечания
1
Конституция РСФСР 1978 г. (чрезвычайная сессия Верховного Совета РСФСР). Москва: Ведомости ВС РСФСР.
2
Указ, П.Р., 1993. от 21:09. 1993 г. 1400 О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, (39).
3
Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. З-2 (1993) «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. 1400 и Обращение к гражданам России от 21 сентября 1993 г.».
4
Постановление Верховного Совета Российской Федерации о прекращении полномочий Президента Российской Федерации Ельцина Б.Н. 1993 г. ( 5780-I от 22 сентября 1993 г.). Москва: Не опубликовано.
5
Постановление Верховного Совета Российской Федерации об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В. 1993 г. ( 5781-I от 22 сентября 1993 г.). Москва: Не опубликовано.
6
Русский журнал, 1997. Октябрь 1993. Хроника революции. 30 сентября. День десятый. [онлайн] Режим доступа: http://old.russ.ru/antolog/1993/chron102.htm (дата обращения: 23.02.2023).
7
Указ, П.Р., 1993. 29:09. 1993 г. 1505 О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания России в 1993 г.
8
Из устных воспоминаний С.М. Шахрая данных автору в период его обучения в аспирантуре юридического факультета Южного федерального университета в 20172018 гг. во время одной из публичных лекций в ЮФУ посвященной 25-летию Конституции.
9
Депутаты Государственной Думы России в составе фракций, которые проголосовали «ЗА» импичмент: КПРФ 42; АПР 30; ВР 10; РП 6; НРП 3; ЖР 2; ЯБЛ 2; ЛДПР 1; ПРЕС 1; ДПР 0; 2 независимых депутата (Ю.П.Власов, А.Я.Лездиньш). Против проголосовал 31 депутат, в том числе: 21 из фракции ЛДПР (ВР 7; ДПР 1; ПРЕС 1; независимый депутат А.В. Гуськов). Воздержались 4 (ВР 2; НРП 1; ЛДС 1).
Всего в голосовании участвовали 133 человека.
10
Из документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам соблюдения процессуальных норм и фактической обоснованности предъявленного Президенту Российской Федерации обвинения и рассмотрения их Государственной Думой 13 мая -15, 1999.
11
Федеральный закон от 06.12.1994 N 56-ФЗ (ред. от 26.11.1996) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
12
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
13
Бэкон Ф. и др. Новый органон. 1935.
14
Кельзен Г. Чистая теория права. 2006.
15
Шидловский, А. В. Организаторы выборов в штатах США. Айдахо, Айова, Аляска / А. В. Шидловский // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2019. 3. C. 82104.