Период с 1619 по 1633 гг. фактически для России стал эпохой правления Филарета. «Инокиня-царица» в этот период окончательно отошла от придворной жизни. Она стала игуменьей Вознесенского монастыря, также руководила работой золотошвейной мастерской, шившей одежду для царя, патриарха, покровы для гробницы в Архангельском соборе и для подарков монастырям. Своей важной обязанностью Марфа считала помощь одной из жён И. Грозного Анне Колтовской, вдовам царевича Ивана и Василия Шуйского. Всем оказывала денежную помощь и посылала к праздникам подарки (умерла в 1631 г.)
В хронографе митрополита Пахомия 1639 г. современник так охарактеризовал патриарха Филарета: «Божественное писание отчасти разумел, нравом опальчив и мнителен, а владителен таков был (т.е. взял такую власть), яко и самому царю бояться его; бояр же и всякого чина людей царского синклита зело томляше заключениями и иными наказаниями»28.
Как правитель русской церкви, «мирской» патриарх, чуждый церковно-богословской книжности, являлся, прежде всего, властным и искусным администратором. Церковь была для него учреждением, требующим устройства на началах строгой дисциплины и иерархического господства, и он целиком перенёс в своё патриаршее управление формы приказного заведования делами. Суд в патриаршем судном приказе был «в духовных делах и в смертях и в иных во всяких делах против того же, что и в царском суде». Казённый приказ ведал доходами патриаршей области; дань с дворов духовенства и сборы с церковных доходов за требы, за пользование пахотой и угодьями и др. Для этого производились тщательные переписи церквей и приходов, всего тяглового духовенства.
Получив патриаршество не по каноническому избранию, а по естественному праву, какое признали за государевым отцом, Филарет и для духовенства был, прежде всего, «великим государем». Но таким же «великим государем» выступал он и в делах управления государственного. Человек властный и крутой воли, он «всякими же царскими делами и ратными владел»29 не только путём личного влияния на сына-царя. Его участие в государственной власти было установлено формально, как титулом «великого государя», так и порядком делопроизводства: дела докладывались обоим государям и грамоты писались от имени их обоих. Царь Михаил пояснял, что «каков он государь, таков и отец его государев великий государь, святейший патриарх, и их государское величество нераздельно», а современники не колебались, кого признать действительным правителем государства, наблюдая, как почтительный и скромный сын только одобрял решения своего отца.
Филарет достиг власти, которой добивался в течение всей своей жизни, и с его приездом в делах правления почувствовалась твёрдая и сильная рука. Но сколько-нибудь существенных изменений в личном составе центральной администрации, ни в том, что можно назвать наметившейся «программой» внутренней политики, не произошло. У придворной и приказной среды и Земского собора явился энергичный и суровый руководитель. Отдельные лица, как царские свойственники Салтыков и несколько видных приказных дельцов подвергаются при нем опале, возвышаются новые лица, но это не меняет общего склада и характера правящей среды. Вливая в правительственную работу больше системы и энергии, пытаясь в то же время бороться против злоупотреблений, притом не отдельными опалами, а общими мерами, Филарет оставался всего лишь умным администратором, некогда выбранного русским народом курса следования, умевшего понять обстоятельства и очередные задачи текущей государственной жизни, но не преобразователем, который владеет даром не только пользоваться данными условиями, но творчески их изменять.
Внимание Филарета сосредоточилось, прежде всего, на непорядок и злоупотребления разного рода в области сбора податей. С одной стороны, вся старая система обложения была в полном расстройстве. Попытки выяснить действительное состояние платёжных сил путём «дозора» писи подлинного экономического положения тягловых хозяйств не были закончены и сами служили поводом для многих злоупотреблений. С другой, немало плательщиков разными способами уклонялись от тягла, усиливая, при государстве распределительных приёмов обложения, тяготу остальным. Подати с одних взимались по писцовым книгам, с других по дозорным, «и иным тяжело, а другим легко», дозорщики одним за посулы мироволили, а других «писали и дозоровали тяжело». Кроме того, «запросные и пятинные деньги» были чрезвычайными налогами, и в мирное время их следовало отменить.
В июле 1619 г. был созван Земский собор, по четыре человека от городов. По предложению патриарха собор решил начать дело сбора податей заново. Поэтому по царскому указу в неразорённые в Смуту уезды отправились писцы, в пострадавшие и ещё не оправившиеся от прежних бед местности только дозорщики. Они должны были изучить на месте состояние хозяйственной жизни и всё описать в дозорных книгах. Для гарантии успеха «дозорщиков» следовало выбрать из «добрых», с их крестным целованием и снабжением «полными наказами».
Мысль русских философов тогда не шла дальше попыток наладить дело старыми приёмами, привлечения к общей тяготе всех, кто умел её «избыть». Но многие посадские люди, «льготя себе, чтоб в городах податей никаких не платить», покидали нажитые места, где записаны были в тягло, уходили в города, выбывая из лета. Другие плательщики «посадские и уездные люди» «заложились в закладчики за бояр и за всяких людей» и, уйдя из-под власти правительственной на частную службу под покровительством новых господ в своей слободе «живут себе в покое»30.
Для возобновления этих платёжных сил было решено вести розыск подобных беглецов, возвращать их на прежнее место, чтобы «быть им по-прежнему, где кто был поперёд сего». Обеспечение податной исправности населения требует, по-старому и в ещё большей степени, прикрепления тяглецов к месту и к той местной организации, куда они записаны в писцовых книгах, обеспечивая это прикрепление «крепкими поруками». Прошло 20 лет и в 1638 г. возник особый «Сыскной приказ» во главе с И. Б. Черкасским и Д. И. Мезецким для повсеместного сыска закладников и возврата их на старые места особыми «сквозчиками», под надзором которых они обязаны были соорудить себе на посаде «дворовое строение». Кому из них не находилось «поручьников в житье и в дворовом строении», тех сажали в тюрьму или обязывали «жить и строиться» под угрозой ссылки в Сибирь.
Одна из серьезных проблем государства состояла в создании обороноспособной армии. Улучшение финансового положения позволило привлечь на русскую службу иностранных наёмников, знакомых с новшествами в европейском военном искусстве. Они были в основном из Швеции, Дании, Англии и Голландии. Католиков брать на службу запрещалось, поскольку после Смуты католичество оставило о себе нелицеприятные воспоминания и остережение тайных связей с Польским королём.
Всего на службу было принято 5000 солдат, каждому платили 200 руб. в год. При участии приглашённого из Швеции полковника Александра Лесли были сформированы первые четыре полка «иноземного строя», а также шесть полков, где рядовой состав набирался из русских людей, выставляемые городами или монастырями по царскому указу. Для сбора ратных людей был создан приказ Сбора ратных людей. Для сформированных частей в Швеции было закуплено вооружение: 10 тыс. мушкетов, 5 тыс. шпаг, 150 пудов фитиля, 80 тыс. пудов пороза, 15 тыс. пудов ядер, 3 тыс. сабельных полос. Офицерами в новых полках (как русских, так и «немецких») были иностранцы, поступившие на русскую службу. Первые два из патента были выданы драгунскому полковнику Ван Даму и пехотному полковнику Шарлю Эберту.
Отношение к собственному служилому сословию, которое неразрывно связано с крестьянством, определялось теми же целями, что и в вопросе сбора податей овладеть всеми силами и средствами населения, чтобы никто не был пропущен, и теми же средствами прикрепления к месту и повинностям. Заботы об устройстве служилого класса, раздача ему поместий и его пополнение новыми верстаниями (в России в 1617 в.в. зачисление дворян, детей боярских и городовых казаков на военную службу с одновременным назначением земельного надела и денежного жалованья) в правление Филарета велись систематически и в 1636 г. особое «поместное Уложение» подвело тому некоторый итог. Поместная система и организация службы представлялись настолько обезличенными, что практика раздачи дворцовой земли к 1627 г. прекратилась. Идя навстречу желаниям служилых людей, правительство расширяет их права по распоряжению поместьями, разрешая мену, сдачу другому лицу в известных случаях, отдачу в приданое за дочерью. В то же время, правительство продолжало политику ограничения права распоряжения вотчинами, особенно жалованными и выслуженными, которых много было роздано в первую половину царствования. Общая тенденция этой эволюции подготовляла слияние поместий и вотчин в один разряд недвижимых дворянских имений (процесс, длившийся до 1714 г.)
Устраивая служилых людей на земле, верховная власть требовала от них постоянной готовности к строевой службе. Экономический кризис, разросшийся в последствиях Смуты, ставил эти требования в прямое противоречие с хозяйственным положением служилых земель. Мелкие поместья и вотчины служилого люда были в состоянии сильного разорения, главным образом, по недостатку рабочих рук. Даже более зажиточные московские дворяне, заявляли, что иные из них остались при 36 крестьянах на имение. Вопрос этот был настолько острым, что при Михаиле Фёдоровиче размер обязательной службе определился не как при И. Грозном, по площади земельного владения «с 100 четвертей добрые угожие земли человек на коне и в доспехе полном»31, а по количеству крестьян у служилого человека с 15 крестьян. Сами служилые полагали, что нести походную службу «без государева жалованья»» может тот, за кем числится 50 крестьян, а менее состоятельные нуждаются в денежной помощи. Тягость службы и общее моральное падение создавали в дворянской среде явления, аналогичные тем, с какими правительство боролось, разыскивая беглых посадских людей. Дворяне уклонялись от призыва в поход, оказывались «в нетях», а то и вовсе бросали свои поместья и «не хотя государевы службы служити и бедноти терпети» укрывались, подобно посадским закладникам, за бояр, поступая к ним в «добровольные холопы».
Служилые землевладельцы объясняли свою бедность и бессилие нести требуемую службу оскудением крестьянских рабочих рук в их поместьях и вотчинах. Неся урон от крестьянских побегов и в непосильном соперничестве из-за крестьян с крупными землевладельцами, они долго и тщетно добивались или отмены «урочных лет» по сыску беглых (в смысле перехода этого положения в пожизненное состояние) или его продления. И только в 1637 г. привилегия Троицкого монастыря была распространена на дворян и детей боярских окраинных и пригородных Москве городов, а в 1639 г. на служилых иноземцев: для них срок сыска стал девятилетним. Ещё через 3 года дворяне и дети боярские «всех городов» снова подали коллективную челобитную с просьбой вовсе «отставить» урочные годы, а «беглых крестьян и бобылей отдавати по поместным их и по вотчинным дачам и по писцовым книгам и выписям, кто кому чем крепок». Челобитье это было направлено против «сильных людей», которые, пользуясь установленными границами урочных лет, закрепляли за собой беглых крестьян, что по своему естественному характеру являлось посягательством в сторону мелкого служилого землевладения. Надо полагать, именно поэтому челобитье не имело успеха: царским указом 1642 г. срок урочных годов продлён только до 10 лет, а для вывезенных насильно до 15 лет. Но неминуемая угроза над крестьянством, которое хоть и нелегально, но пока всё же могло менять своих господ, а, соответственно, и условия существования, уже нависла совершенно определённо.
После Земского собора 1619 г. была несколько реформирована приказная система. 25 приказов стали постоянными. Их функции были схожи с современными министерствами. Несколько приказов носили временный характер и занимались текущими проблемами. Три приказа находились в ведении патриарха. Вновь был возрождён Челобитный приказ, но в него подавали уже не жалобы на чиновников, а предложения по улучшению страны. Жалобы же стали собирать в другом приказе «Что на сильных бьют челом». Новые функции появились у Земского приказа с 1629 г. он стал отвечать за пожарную безопасность городов. Для этого под его началом создавались дежурные команды пожарных.
Однако чёткого разграничения функций между всеми приказами ещё не было, сказывался прежний территориальный принцип осуществления власти. Одни и те же административно-полицейские функции были и у Разрядного и у Разбойного, и у Стрелецкого и у Земского приказов.
Основным законодательным документом считался Судебник 1550 г., но в дополнение к нему было создано множество законов, которые хранились в разных приказах и иногда друг другу противоречили. К концу царствования Михаила вопрос о новом своде законов стоял исключительно остро.
После составления писцовых и дозорных книг взимание налогов несколько упорядочилось. Постоянные налоги делились на две группы: окладные и косвенные налоги и неокладные (пошлины и пени). Основным окладным налогом было тягло плата за землю, которая использовалась («живущая четверть»), косвенными налогами были таможенные сборы, кабацкие и стрелецкие деньги, хлебные запасы, ямская гоньба, городовое и мостовое дело и др. Они обычно собирались со всего города.
Неокладными налогами были различные пени, штрафы, плата за судейство и многое другое. Кроме того всё население было обязано при необходимости принимать на своих дворах иностранные полки, ратных людей, царских гонцов, кормить их самих, слуг и лошадей.
В 1627 г. был принят закон о подводах для государственных перевозок. По нему все категории населения в случае необходимости обязаны были поставлять определённое количество подвод. Больше всего подвод должны были выделять митрополиты и бояре 20.
Новый закон касался бесчестья. Теперь обидчик не выдавался «головой» обиженному, а платил большой денежный штраф. Несколько законов затрагивали вопросы пьянства. На гостиных дворах и в крупных торговых городах было запрещено открывать корчмы. Пить разрешалось только несколько раз в году по большим праздникам. Замеченных в пьянстве сажали в тюрьмы, били кнутом или с позором водили по городским улицам. Также запрещалось и табакокурение, от которого часто случались пожары.
Филарет стоял у истоков многих начинаний, призванных укрепить расшатавшийся государственный организм. Внешне первоначальные мероприятия выглядели как возвращение к лучшим традициям Московского государства прошлого столетия. При царе активно трудилась Боярская дума, новые законы выходили с прежней формулировкой «уложил царь со своими бояры». Занятие многих государственных должностей определялось системой местничества, т.е. знатностью боярского рода и тем, какие должности занимали предки (продвижение бояр по службе фиксировалось в специальных разрядных книгах). Обычаи ограничивали в своих действиях царя и родовитую знать. «А вновь Московский царь из бояр, и из ближних, и из иных чинов людей, князем учинити не может никого, кроме боярства и иных чинов, потому что не обычай тому есть и не повелось»32 писал беглый московский подьячий Григорий Котошихин. Но в действительности у боярства оставалось с каждым годом всё меньше и меньше власти. Самых решительных бояр Филарет убрал из Москвы: князя И. В. Голицына сослали в Пермь, князя Д. Ф. Трубецкого отправили воеводой в Сибирь. Среди бояр и думных дворян появилось множество новых фамилий, оттеснивших от управления старую титулованную знать среди них Стрешневы, Нарышкины, Милославские, Толстые и др. Сама Дума постепенно превращалась в придаток системы администрации, решала бесконечную массу второстепенных дел. Наиболее же важные вопросы царь и патриарх стремились решать самостоятельно, издавая именные указы (указы от имени одного монарха, без одобрения Думы) или же привлекая к обсуждению Земские соборы.