Образование в США и новаторская роль филантропии
Фридрих Фурман
© Фридрих Фурман, 2023
ISBN 978-5-0062-0537-6
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Сфера образования, идущая вслед за религией на втором месте и с большим отставанием получила по данным обзоров Giving USA в 2009 году в качестве пожертвований почти 41 млрд. долл., что на 3,2%ниже предшествующего года (тогда имело место и более серьезное падение на 9%). Это смотрится как вполне объяснимая реакция ее доноров, потерявших во время биржевого провала 200708 гг. очень большие деньги, и все же доля образования в эти годы оставалась той же 13% от всех пожертвований. Если заглянуть вглубь полувекового периода тех же обзоров, то доля образования во всех пожертвованиях лишь в 90-е годы достигла уровня в 1314%, а до этого она держалась на отметке 1112%, отражая резкое и притом стойкое отставание интереса американских доноров к «сфере знаний» в сравнение со «сферой веры».
Объектами филантропии в образовании являются следующие учреждения: бесприбыльные и государственные школы от подготовительных и элементарных до полных (с 12-летним сроком обучения); бесприбыльные или финансируемые государством профессиональные или технические школы, колледжи и университеты; бесприбыльные и публичные библиотеки; программы активного обучения, консультирования и наставничества (так называемы е тьюторские программы); учреждения и программы образования взрослых (продолжающееся образование); ученические и студенческие службы и организации.
Если некоторые из приведенных данных воспринимать буквально, то они могут ввести в заблуждение. Так, если судить о месте образования в США лишь по соотношению благотворительных пожертвований в религиозное и светское образование (2,5:1), то может сложиться впечатление о США как стране религиозного фундаментализма («религиозного мракобесия» как было принято писать в советское время), загнавшей светское образование в подполье. Если же судить только по перечню образовательных объектов филантропии, то можно прийти к выводу, что филантропия содержит всю огромную систему образования США.
Избежать подобных недоразумений можно, во-первых, рассмотрением, того, что собой эта система представляет и как она сложилась, а во-вторых, оценкой роли филантропии в ней.
В отличие от религии сфера образование в смысле информации о нем просто райское место для исследователей. Изобилие, разнообразие и доступность этой информации предопределены тем, что сфера эта находится под опекой государства школы почти полностью, колледжи и университеты в значительной части. На федеральном уровне действует Министерство образования США (U.S. Department of Education), сходные управленческие службы имеются в правительствах штатов и в местных органах власти. Это позволило создать централизованную государственную систему регулярно поступающей снизу наверх единообразной информации об американском образовании, к которой в той или иной мере присоединились и все бесприбыльные и частные учреждения. При Министерстве образования под опекой его Института образовательных наук (Institute of Education Sciences) действует федеральный центр статистики образования (National Center for Education Statistics NCES), публикующий общие и специальные годовые обзоры по всем секторам светского образования в США. По контракту с этим Министерством и на основах самоуправления работает крупнейшая в США интернетовская библиотека исследований и информации по образованию Education Resources Information Center ERIC. Используя данные этих центров, попробуем дать обзор общей статистики светского образования в США.
Если говорить о школах, то в 200809 учебном году в США было 13800 школьных округов с почти 100 тыс. публичных школ, в том числе около 5 тыс. чартерных школ, имеющих право самоуправления. Помимо публичных школ в стране было около 34 тыс. частных школ, а в их числе чуть менее половины, или 16 тыс. религиозные школы различных деноминаций, а из них больше всего, около 6 тыс. католические школы.
Если иметь в виду высшее образование, то согласно данным ЮНЕСКО по числу университетов и колледжей США находятся на втором месте в мире после Индии: в США примерно 5750 вузов всех типов, тогда как у Индии их 8400, а у Китая, находящегося в конце первой десятки стран, лишь немногим больше 1000 вузов [2]. По тем же данным, наибольшее в мире число студентов в мире порядка 14,3 млн или 4,75% населения (у Индии 6,1 млн и соответственно намного меньшая доля числа студентов в населении). Если же опираться на более строгие данные National Center for Education Statistics (далее NCES, 20078 учебный год), который показывает лишь число вузов, присваивающих степени и без их филиалов, то оно будет меньше лишь 4400, зато у них большее число студентов около 19 млн[3].
Какие бы, однако, данные мы ни приняли во внимание, современное высшее образование в США по числу вузов и студентов одно из самых мощных в мире, а если судить по недавним данным опросов Бюро цензов (2006), уровень «высшей образованности» населения страны достаточно высок: почти 20% учились в колледже, но не добивались получения степени; 7,4% имеют диплом двухлетнего колледжа associates degree; 17% диплом 4-летнего колледжа со степенью бакалавра (bachelors degree); почти 10% населения имеют дипломы уровня «мастер» (graduate degree) или дипломы о профессиональном высшем образовании (professional degree), охватывающем широкий список профессий от адвокатов и бухгалтеров до медицинских сестер, инженеров и зубных врачей.
Продолжая статистический обзор образования в США, рассмотрим данные о числе учеников, студентов и персонала.
В 2009 году 75,2 млн человек были учащимися школ и студентами колледжей и университетов, число их учителей и преподавателей составляло 4,7 млн, административный и обслуживающий персонал 5,4 млн. Если обратиться к численности обучающихся по уровням образования и видам его учреждений, то картина будет следующей. Во всех школах (элементарных и средних) училось 55,6 млн. чел., в том числе в публичных 49,8 (90%), в частных 5,8 (10%). Во всех колледжах и университетах числилось 19,6 млн студентов, в том числе в публичных 14,5 млн. (74%), в частных 5,1 млн. (26%). Как видим, публичные, то есть контролируемые правительством того или иного уровня, учебные заведения господствуют в школьном образовании, они же занимают преобладающее место и в высшем образовании.
В 200809 учебном году расходы на все образовательные цели от детских садов и подготовительных классов до вузов и докторантуры составили впечатляющую сумму около 1,1 триллиона долл [4]. Из них школы (элементарные и средние) израсходовали 661 млрд., высшие учебные заведения 432 млрд. Доля образования в валовом внутреннем продукте (далее ВВП) составилав том году 7,6% (для сравнения доля всей филантропии в ВВП страны 2,2%).
Если посмотреть на источники этих расходов в школьном образовании, почти полностью финансируемом налогоплательщиками, то есть из правительственных бюджетов разных уровней, то окажется, что главный источник этих расходов в последние полвека вовсе не федеральный бюджет (3,4% в 1945году, 8% в последние годы), а бюджеты штатов и локальных властей, и эта тенденция присуща всей истории школьного образования в США. Однако, если в 1945году (как, впрочем, и в предшествующие века), основное бремя расходов на школы (64%) несли местные власти, собирая у жителей школьных округов неуклонно растущие «образовательные налоги» (в основном, налог на недвижимость), то затем в связи с растущим признанием роли образования в экономике и обществе им на помощь пришли штаты. В последующие десятилетия доли штатов и местных властей постепенно сравнялись, а в последние годы штаты вышли вперед. В 2000 году штаты покрывали почти 50% расходов на школы, местные власти 43%, в 2007 году их доли составили 48 и 44% [5].То обстоятельство, что финансирование школ, как и их реформирование, издавна было заботой местных властей и, значит, местных жителей как налогоплательщиков, создавало мощный стимул для благотворительности на нужды школьного образования среди социально озабоченных и граждански настроенных богатых доноров. Однако, если налоги с населения через местный бюджет были источником содержания школ, то эти пожертвования вместе с грантами штатов шли, в основном, на цели реформирования всей местной, штатской или общеамериканской системы школьногообразования [6].Об этом подробнее будет рассказано в дальнейшем.
Высшему образованию, расходы которого в 200809 году составили 432 млрд, свойственна иная их структура: публичные институты потратили 271 млрд, или почти 63%, частные институты 161 млрд., или чуть выше 37%. Соотношение расходов на высшее образование, в котором доля публичных институтов существенно выше доли частных, поддерживается лишь с конца 60-х гг. прошлого века, когда федеральное правительство и штаты при президентах Кеннеди и Джонсоне значительно увеличили финансирование научных исследований и высшего образования в целом, а публичных колледжей и университетов, в особенности. Правда, этот процесс постепенно начался в довоенный период, еще при президенте Рузвельте. В 192930 гг., на пороге Великой Депрессии, соотношение расходов публичных и частных вузов было не в пользу первых 0,85:1, однако уже накануне войны (1940 г.) оно составило1,1:1. Эта пропорция сохранилась и посленее (1950 г.), но при резко возросшем (в три раза) объеме затрат как публичных, так и частных институтов, которые тогда захлестнул поток студентов, получающих финансовую помощь на образование от государства по закону о правах ветеранов войны (G. I. Bill) [7].
Источники расходов институтов высшего образованияв США различаются у трех их основных видов публичных и частных бесприбыльных и частных коммерческих (прибыльных) организаций [8].
Публичные институты (их число около 1700 из примерно 4400 всех вузов 38%), как и положено по их статусу, не менее половины всех своих расходов, составивших в 200607 гг. 268,6 млрд, покрывают за счет финансирования штатов, федерального правительства и местных властей. Однако в последние 25 лет финансирование штатов резко упало (1980 62, 1990 54, 2000 35, 2007 27% общих расходов) при относительно стабильной доле федерального правительства (соответственно 13,10, 11, 13%) и местных властей (от 4% до 7% в указанные годы) [9].
Это вынудило публичные колледжи и университеты наращивать иные существующие и искать новые источники покрытия текущих расходов. Другими существенными источниками дохода являются оплата студентами своего обучения (tuition and fees) с 13% в 1980 г. до 18% в 2000г. и эта доля продолжала расти в последующие годы, чтобы перекрыть сокращение субсидий штатов, а также доходы от услуг и продаж, таких как услуги госпиталей, сдача в аренду общежитий, помещений и оборудования, стадионов и т.п., сбор роялти от патентов и лицензий и многих других на уровне 2025% в те же годы.
Серьезная поддержка текущих бюджетов и долгосрочного развития публичных вузов связана с филантропией (хотя и в меньшейстепени, как мы увидим далее, чем у частных институтов) дарениями их состоятельных, богатых и супербогатых выпускников, иных заинтересованных частных лиц и фондов, а также доходами от биржевых инвестиций за счет накопленных за прошлые годы вкладов этих доноров. Так, в 200607 учебном году при общей сумме доходов всех публичных вузов в 268,6 млрд сумма дарений составила 5,6 млрд, а их доля 2,1% (в предыдущие четверть века от 2,5 до 5%). Доходы от инвестиций за счет накопленных прошлых вкладов доноров составили в том же году пиковом для индексов биржи перед рецессией 15,6 млрд или 5,8% всех доходов (в 19802000 гг. лишь от 0,5 до 1%). С вхождением США в рецессию и провалом биржевых индексов у публичных вузов, как и у всех инвесторов, образовались по этой статье доходов значительные убытки, вынудившиеих свернуть ряд капитальных проектов, ужесточить их текущие бюджеты, искать иные источники, включая дальнейший рост платы за обучение и цен на услуги.
Частные бесприбыльные институты числом примерно равным числу публичных вузов (около 1600, или 37% от числа всех) в 200607 году израсходовали 182,4 млрд. Учитывая их, с одной стороны, приватный статус, то есть, слабую возможность опоры на деньги правительств всех уровней, помимо их финансовой помощи студентам, контрактов на исследования и целевых грантов, а с другой, бесприбыльный статус, дающий значительные налоговые льготы частным донорам, эти институты покрывают значительную часть текущих расходов филантропическими источниками.
Частные пожертвования и гранты в последнее десятилетие покрывали от 11 до 14% расходов (в 2001 году на пике интернетовского бума почти 20%), а доходы от инвестиций за счет накопленных филантропических вкладов доноров от 22 до 31%, но только в успешные биржевые годы, в годы крупных биржевых провалов этот источник приносил серьезные убытки. Покрывая этими источниками в лучшие годы до 40% текущих расходов, эта группа американских вузов опирается также на плату студентов за свое обучение (около 25% расходов в успешные годы последней декады со скачком вверх в годы спада и рецессии, в 2001-м, например, до 38%), доходы от услуг и продаж от 14 до 17%, правительственное финансирование до 13%.
Наконец, частные прибыльные институты, составляющие относительно новый и быстро растущий сектор американского высшего образования и работающие исключительно на коммерческих началах они предлагают услуги образования ради получения прибыли. Статистика о них впервые появилась в 70-х годах прошлого века с числом 55 институтов, в 80-х они исчислялись двумя-тремя сотнями, на рубеже веков их было уже почти 800 и в 2009 г. их число превысило 1000.
Хотя школьное образование с колониальных времен было заботой, главным образом, местных властей, а с созданием США также и правительств штатов, филантропия всегда была активной в этой важной для страны сфере. Ее роль состояла, с одной стороны, в партнерстве с властями, когда последние обращались к местным богачам и предпринимателям, религиозным и общественным деятелям за финансовой и организационной поддержкой традиционного развития школ, а с другой в выдвижении и публичном обсуждении новаторских идей, инициатив и проектов реформирования системы школьного образования и последующем «пробивании» их на том или ином властном уровне.
И все же исторически роль филантропии в школьной сфере была в целом менее значительной, чем в высшем образовании, создание, развитие и реформирование которого вплоть до 1945 года было одним из ее важнейших приоритетов пока федеральное правительство не отодвинуло ее затем на вторые роли. Активность «школьной филантропии» стала особенно нарастать после Гражданской войны, когда многие либеральные доноры с Севера, взявшись за образование освобожденных негров в южных штатах, особенно в эпоху Реконструкции Юга, стали строить и содержать здесь не только десятки «черных колледжей», но и сотни элементарных школ. В последовавшую затем эпоху индустриализации, массовой иммиграции и урбанизации заботой филантропов, подталкивавших к кардинальным решениям и местные власти, стало школьное и профессионально-техническое образование в крупных индустриальных центрах Севера и Востока, куда стекались в поисках работы массы малообразованных иммигрантов из Европы и полуграмотных негров с Юга.
Поскольку власти несли основное финансовое бремя строительства и содержания школ, филантропия в этой сфере взяла на себя миссию их реформирования. Как саркастически замечают исследователи, весь путь «школьной филантропии» в США буквально усеян общими докладами и малоэффективными проектами преобразований системы. Вплоть до конца 19-го века эти проекты настаивали на малопродуктивном для страны в целом использовании опыта реформы школ в Германии, Франции и Британии, учитывая ключевое различие политических систем в США и этих странах централизацию власти в последних, основанную на монархиях и сильном центральном правительстве и ее децентрализацию в США. Будучи демократической федерацией из полусотни штатов, каждый из которых предпочитал собственную школьную политику (на Юге это была расовая сегрегация школ, отмененная лишь в середине прошлого века), США вплоть до наших дней не смогли провести централизованную школьную реформу. Лишь с 1890 года разработку проектов реформирования школ в стране и в какой-то мере их реализацию стала координировать Национальная Ассоциация Образования (National Education Association NEA), объединившая деятелей школьного образования еще в 1857 году. С самого начала она пыталась внедрить общие стандарты обучения в средних школах и требования к поступающим в вузы, но они не смогли стать общепризнанными из-за раздробленности системы школ между штатами, а в их пределах школьными округами.