Когда в начале 20го века в средние школы пришли в огромном числе малообразованные дети из бедных семей иммигрантов, прибывших в Америку из разных стран и представляющих здесь разные культуры, NEA была вынуждена подготовить в 1918 году «Кардинальные принципы образования». В них большей частью говорилось о подготовке учеников к исполнению обязанностей гражданина, работника и члена семьи в плюралистическом и свободном обществе. Тогда перед реальной угрозой импорта вместе с потоком европейских иммигрантов идей и практики социалистической революции было важнее обеспечить эффективность процесса «плавильного котла» и цели образования в демократическом обществе, чем разработку и внедрение эффективных школьных программ и стандартов усвоения и контроля основ знаний. В 30-е годы NEA подготовила еще несколько докладов и программ реформ столь же общего и необязательного характера, которые ввиду глубокого кризиса и начавшейся затем войны не имели серьезного влияния. Принципы и практика школьного образования по-прежнему формировались с привлечением идей и денег филантропов в штатах и округах везде по-своему, где-то лучше, а где-то хуже, но всегда исходя более из региональных и местных, чем общенациональных интересов. Сразу после войны, но особенно в послевоенный период, идеи реформирования школ были более связаны с обеспечением равного доступа к образованию, чем с его качеством подход, достигший апогея в 60-е годы, когда развернулось массовое движение за гражданские и социальные права бедных, чернокожих, женщин и других меньшинств, включая борьбу за расовую десегрегацию школ. Именно тогда федеральное правительство спонсировало наиболее важный доклад тех лет под именем «Равенство образовательных возможностей» (1966), в котором на примере обследования 4000 школ с 600 тыс. учащихся было показано, что исходный уровень образования и социо-экономический статус семей учеников важнее для достижений в учебе, чем качество преподавания. В очередной раз нужда в решении социальных проблем школьного образования заслонила становившуюся все более жгучей задачу радикального улучшения его качества. Лишь в 1979 году, при президенте Картере, под давлением NEA к тому времени не только крупнейшей профессиональной ассоциации, но и ведущим профсоюзом учителей а также губернаторов многих штатов и общественности, встревоженных плачевным состоянием образования в школах, было создано федеральное Министерство образования.
Все названные выше, а также последовавшие далее, вплоть до 80-х гг., проекты реформы образования в школах носили, в основном, характер исследований его роли в американском обществе и культуре, завершались выявлением проблем и выработкой общих рекомендаций. Это был скорее, как пишут историки, «риторический и символический контекст к реформе», чем ее реальный проект, который обязан быть осуществлен повсеместно и в заданные сроки. Если учесть, что федеральное правительство еще в конце 50-х в ответ на запуск советского спутника взялось за кардинальную реформу высшего образования, то реформа его школьного фундамента явно запоздала. Здесь уместна язвительная реплика У. Черчилля об американцах, сказанная им, правда, по другому поводу: они все сделают правильно, но после того, как перепробуют все остальные варианты.
Гром грянул в начале 80-х, уже при Рейгане, когда представительная комиссия Министерства образования выступила с прорывным докладом «Нация в опасности: повелительное требование реформы образования» (A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform 1983 год). В нем было прямо сказано, что США допустили политически немыслимое «одностороннее разоружение» в сфере образования, что «волна посредственности затопила американские школы» и что, если бы подобный провал наших школ организовала иностранная держава (с намеком на СССР противника в холодной войне), его «следовало бы считать актом войны, объявленной США». «Но поскольку, говорилось далее, мы допустили этот провал собственным небрежением, следует срочно и последовательно провести кардинальную реформу американских школ под эгидой федерального государства». Президент Рейган поначалу отказался придать этой комиссии статус президентской, считая, что федеральному правительству нечего подменять власти штатов в этом исконно их деле. Однако затем, встревоженный, как и многие в стране выводами комиссии, сделал общенациональную реформу школ одним из ключевых пунктов программы своего переизбрания на второй срок. Она стала тем более актуальной, что в стране, особенно в деловой и академической среде, сложилось четкое убеждение в том, что на фоне экономического кризиса 80-х гг. потеря Америкой ведущей в мире роли в торговле и технологии вызвана чуть ли не в решающей степени ее отставанием в сфере школьного образования. Упомянутый доклад иллюстрировал это отставание и его опасности для экономики и конкурентоспособности США на мировых рынках обширным списком индикаторов. Среди них выделялись худшая успеваемость школьников в учебе по сравнению с их сверстниками за рубежом и высокий уровень функциональной неграмотности взрослыхи молодежи старше 17 лет (при ней затруднена не только повседневная жизнь, но и выполнение трудовых функций, определяемые способностью читать, писать и понимать документы, инструкции и иные официальные тексты). Упоминались также растущее число студентов колледжей, проходящих курсы повторного переобучения по школьным предметам, увеличение расходов бизнеса и армии на подобную переподготовку новичков, крайне бедная программа обучения в школах, зацикленная на чтении и вычислениях, но упускающая развитие таких важных способностей как понимание, анализ с выводами и решение проблем, низкие требования к подготовке учителей, качеству преподавания и объему домашних работ школьников, наконец, весьма заниженные выпускные критерии в школах и требования для поступающих в вузы. Заключая этот разгромный анализ, комиссия утверждала, что впервые в американской истории уровень образования современного поколения не только не превзошел, но даже не был равен уровню своих предшественников, и это произошло в период, когда постиндустриальной экономике нужны были рабочие и специалисты все более высокой квалификации. Чтобы исправить провальную ситуацию в школах, авторы «Нации в опасности» предложили следующие меры:
ввести в обязательную школьную программу пять новых базовых предметов с удлиненным сроком их изучения: английский язык (4 года), математика (3 года), основы естественных наук Science (3 года), основы гуманитарных и общественных наук Social Studies (3 года), основы компьютерной техники (полгода);
ввести более строгие и измеримые стандарты в обучении и его контроле;
увеличить длительность учебного года, школьного дня и объем домашних заданий, чтобы качественно освоить пять новых предметов;
усилить качество преподавания усилением подготовки со стороны учителей и их профессионализации;
ввести в школьное образование специальные стандарты ответственности, подотчетности и санкций.
Публикация доклада «Нация в опасности» вызвала шок в стране и подвигла общество на всех его уровнях потребовать решительных действий для возрождения американских школ. Одними из первых откликнулись штаты и их губернаторы и с тех пор эта проблема стала одной из наиболее политически популярных позиций в программах не только губернаторов, но также президентов и членов Конгресса, независимо от партийной принадлежности и идеологической приверженности. Особой активностью отличалась Национальная Ассоциация Губернаторов (NGA), ведомая прежде всего губернаторами южных штатов (среди них и Б. Клинтон из Арканзаса), которые, опубликовав свой острокритический доклад и выступая на всех форумах с«призывом к оружию», как бы повели всю страну к реформированию школ. В дело активно включились и лидеры деловойАмерики, озабоченные низким образовательным уровнем «синих воротничков» на предприятиях и «белых воротничков» в организациях в условиях обострившейся конкуренции на мировых рынках и начинающейся высокотехнологической революции. Многие из них стали филантропами нового «карнегианского» поколения, активно взявшиеся продвигать реформу не только своими крупными пожертвованиями, но и мощным давлением на политических лидеров штатов и страны, чтобы понудить их к законодательному и финансовому обеспечению реформы. Все эти акции, сопровождавшиеся массовой поддержкой прессы и общественности, явились мощным толчком к началу в США продолжающейся до сих пор эпохи реформирования американских школ, именуемой в литературе Excellence Era «эрой совершенства».
Десятилетие спустя, оправившись от потрясения и оценив более взвешено предшествующее «Нации в опасности» состояние школ, а главное, истоки их упадка или застоя, критически разобравшись с предпринятыми в 8090 гг. шагами их реформирования, многие специалисты назвали крайний пессимизм доклада ошибочным или преувеличенным. По мнению же других, без столь радикальной встряски американское школьное образование вряд ли начало бы меняться, пусть и медленно, в лучшую сторону, как это происходит в последние десятилетия.
Первым среагировала на толчок Калифорния. Здесь приняли развернутый закон о реформе школ, отвечающий рекомендациям федеральной комиссии 1983 года в нем было предусмотрены усиление требований к выпускникам школ, удлинение школьного дня и учебного года, рост объема домашних заданий, регулярное тестирование и контроль за поведением учеников и, наконец, увеличение финансирования школ. За Калифорнией последовали другие штаты, законы которых о реформе отражали их условия и возможности. В 80-е годы на федеральном уровне были предприняты шаги на уровне рекомендаций, программ реформирования и разработки стандартов по усилению требований к учителям и их профессионализации. Важнейшим среди практических шагов было создание по инициативе и на средства Форума Карнеги по образованию и экономике (грант в 5 млн. долл. на 5 лет) Национального Совета профессиональных стандартов для учителей (National Board for Professional Teaching Standards NBPTS) [10],который с тех пор координирует в стране их сертификацию по 25 учебным предметам[11].
В 90-е годы, при президенте Клинтоне, была принята с участием штатов общеамериканская программа «Америка 2000», предложившая шесть национальных целей реформирования школ. Но конкретные требования их реализации, все еще не были обязательными и законодательно оформленными. Лишь в начале нового столетия (2002 год) при президенте Буше и спустя 20 лет после доклада «Нация в опасности» Конгрессом почти единодушно был принят федеральный закон о реформе американских публичных школ, в названии которого фигурирует лозунг «Ни одного отстающего ученика» («No Child Left Behind» NCLB).
Законом были введены общенациональные тестовые стандарты оценки знаний всех учеников и показатели эффективности работы школы в целом, от которых зависело ее федеральное финансирование. Была установлена система ответственности за результаты образования: если школа два года не выполняла нормативы успеха, ей назначали процедуру 5-летней перестройки, так называемый «серый период», разделенный на ряд стандартных этапов, а при окончательной неудаче школе грозила реорганизация в независимую (чартерную) школу с новым персоналом, передача в ведение частной компании или под прямой контроль школьного округа и, как последняя мера, закрытие. Ученикам школ, проходящих «серый период» предоставлялось право выбора продолжения образования перейти в более успешную школу, получить бесплатно обучение с тьютором или перейти на послешкольные программы. Для учителей вводились повышенные профессиональные стандарты штатов. Закон предпринял также попытку преодолеть разрыв успеваемости учеников из различных социальных и расовых групп, который ранее вынуждал штаты и школьные округа занижать требования ко всем ученикам и тем самым качество школьного образования в целом. Теперь штаты, округа и школы, имея единые и более высокие сравнительно с прежними стандарты обучения, обязаны были специально заняться, получая на это отдельное финансирование, «подтягиванием» уровня детей-инвалидов, учеников из бедных семей и из «ведущих расовых и этнических подгрупп» так было записано в законе. Общее финансирование Вашингтоном публичных школ выросло с 42 млрд. в 2001 г. допочти 55 млрд. в 2007-м, а расходы, связанные с исполнением закона на 40% с 17 до 25 млрд в те же годы (напомним помимо сотен миллиардов, ежегодно расходуемых штатами и местными властями на содержание школ)[12].
Закон NCLB с его, как утверждал президент Буш и сторонники этой реформы, «историческим обязательством ликвидировать разрыв в успеваемости среди американских школьников и обеспечить качественное образование каждому ребенку» и ход его исполнения вызвал весьма противоречивую профессиональную и публичную реакцию.
На одной стороне школьного диспута были те, что настаивали на несомненной пользе этого варианта реформы. Они отмечали, ссылаясь на данные школьной статистики штатов и округов, а также на отзывы учителей, администраторов и ученых, улучшение результатов в чтении и математике. Например, для школьников 9 лет они были лучшими за период, начиная с 70-х гг., для школьников из групп афро- и латиноамериканцев эти результатыбыли выше, чем когда-либо, а разрыв в показателях чтения и математики между школьниками из этих групп и их белыми сверстниками был самым низким за весь период наблюдений. Сторонники реформы утверждали также, что она существенно изменила ландшафт школьного образования на местах, поскольку подняла заниженные локальные стандарты, повысила ответственность, в том числе, финансовую, округов, школ и их персонала за результаты обучения, позволила вплотную заняться систематической профессионализацией учителей, как и ввести более строгий контроль поведения школьников. Реализация первого в истории США федерального закона по системному реформированию школ, на самом деле, была первым крупным прорывом в этой чрезвычайно сложной сфере, в которой как в зеркале отражаются основные социальные, культурные и расовые противоречия и конфликты американского общества.
С другой стороны, однако, звучали голоса многочисленных критиков этой школьной реформы. При минимальной в течение столетий роли центрального правительства в школьном образовании «маятник» федерального влияния резко качнулся в сторону жесткого регулирования сверху учебного процесса в примерно 100 тыс. публичных школ, что неизбежно вызвало нежелательные последствия. Как утверждали наиболее острые критики реформы, ее главная цель достичь к 2014 году выполнения стандартов по чтению и математике всеми ученикамив стране нереалистична. Главный инспектор школ в Алабаме заявил, что подобное никогда не сможет произойти при стольких переменных и сценариях школьного процесса, какие имеют место лишь в одном его штате. Чарльз Мюррей (Charles A. Murray), известный консервативный автор, писал в 2008 году, что этот закон яркое выражение «образовательного романтизма», при котором вводятся цели, оторванные от действительности [13]. «Конгресс США по призыву президента и при поддержке обеих партий, язвительно заметил он, принял закон страны, по которому все ее дети должны подняться выше среднего уровня». По его мнению, этот романтизм в образовании требует слишком много от детей в нижней части интеллектуальной пирамиды, выдвигает ошибочные требования к тем, кто в середине, и требует слишком мало от тех, кто наверху [14]. Обоснованию своих взглядов Мюррей посвятил специальную книгу[15].
Другие критики обратили внимание на феномен, хорошо известный русским читателям, знакомым с советской практикой создания снизу благополучной картины исполнения мало достижимых директивных показателей, заданных сверху. Созданная законом NCLB система стимулов и санкций подталкивала школы, округа и штаты к манипулированию итогами тестирования школьников и «творческой» подтасовке общих показателей оценки их деятельности. Это нередко позволяло создавать ложное впечатление успеха реформы, особенно в штатах с преобладанием цветного населения. В других случаях успех достигался снижением национальных стандартов в том или ином штате, допускаемым законом в ряде случаев, и это приводило к искажению общих результатов по стране. В то же время ориентация на стандартные тесты поощряет учителей «учить под тесты», что позволяло улучшить их итоги, но в ущерб полному освоению и пониманию предмета. Закон понуждал школы гарантировать достижение почти всеми учениками минимального уровня знаний в чтении, письме и арифметике, поскольку от этого зависело их финансирование и поощрение персонала. Однако он ничего не требовал сверх этого, чем отталкивал от публичных школ более одаренных и талантливых учеников. Журнал TIME, посвятивший в 2007 году этой проблеме обзорную статью под заголовком «Не теряем ли мы своих гениев?», обратил, как и Ч. Мюррей, внимание на ключевой изъян закона NCLB он ориентирован на детей со слабой подготовкой и низким IQ и тем самым отбрасывал в сторону нужды одаренных детей. В последние годы школы раньше времени покидают в равной пропорции дети из обеих групп около 5% численности каждой, но по противоположным причинам. Американские школы тратят более 8 млрд. в год на «специальное образование» умственно отсталых детей, тогда как средства на специальные программы для одаренных в ряде штатов даже не учитываются, и по наиболее щедрой оценке не превышают 800 млн. Довольно странно, с сарказмом замечает автор статьи, что закон, подготовленный и принятый при республиканцах, столь радикально ориентирован на равноправие.