Правительством РФ заключено большое количество двусторонних договоров с правительствами иностранных государств в области регулирования трудовой миграции:
о трудовой деятельности и социальной защите (с Республикой Армения в 1994 г.[56], Республикой Беларусь в 1993 г.[57], Кыргызской Республикой в 1996 г.[58], Республикой Молдова в 1993 г.[59], Украиной в 1993 г.[60], Республикой Таджикистан в 2004 г.[61]);
о временной трудовой деятельности граждан (с Литовской Республикой в 1999 г.[62], Чешской Республикой в 1998 г. (не вступил в силу), Китайской Народной Республикой в 2000 г.[63], Корейской Народно-Демократической Республикой[64] в 2007 г., Социалистической Республикой Вьетнам[65] в 2008 г., Французской Республикой[66] в 2009 г., Республикой Корея[67] в 2010 г., Монголией[68] в 2012 г., Республикой Узбекистан[69] в 2017 г.);
о принципах трудовой деятельности (с Республикой Польша в 1994 г.[70]) и др.
Значительный удельный вес среди источников миграционного права имеют международные договоры в области борьбы с нелегальной миграцией.
Так, в 2004 г. Россией был ратифицирован Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху[71], дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[72] К этой же группе источников примыкает и Соглашение о сотрудничестве государств участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.[73], в котором определяются основные направления противодействия незаконной миграции, касающиеся: установления миграционного контроля; выработки механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизации национального законодательства государств участников Соглашения в области ответственности для незаконных мигрантов и лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмена информацией о незаконной миграции, подготовки и повышения квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией. Среди источников миграционного права, в которых решаются проблемы борьбы с незаконной миграцией, и Соглашение о сотрудничестве государств участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью 1998 г.[74], которое регулирует вопросы сотрудничества в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с незаконной миграцией.
Значительно более тесное сотрудничество в данном направлении осуществляется между участниками Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (заключено в г. Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г.)[75]. Стороны соглашения осуществляют взаимодействие в разработке и реализации согласованной политики по противодействию нелегальной трудовой миграции, реализуют согласованные меры в отношении нелегальных трудящихся-мигрантов, физических и юридических лиц, организующих и (или) оказывающих содействие нелегальной трудовой миграции, в том числе осуществляют:
согласование общих подходов и принципов в сфере противодействия нелегальной трудовой миграции;
выявление и учет нелегальных трудящихся-мигрантов;
выявление и пресечение каналов и структур, организующих нелегальную трудовую миграцию или оказывающих содействие ей;
мониторинг объемов нелегальной трудовой миграции;
разработку и совершенствование механизма высылки (выдворения, депортации) нелегальных трудящихся-мигрантов;
выработку согласованных мер, ограничивающих въезд с целью осуществления трудовой деятельности на территории государств сторон ранее высланных (выдворенных, депортированных) лиц;
реализацию мер, направленных на предотвращение распространения недостоверной информации в сфере трудовой миграции.
Участниками данного соглашения помимо Российской Федерации являются Республика Беларусь и Республика Казахстан, а с 2014 г. также Кыргызская Республика и Республика Армения.
Сотрудничество в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе совершаемых организованными группами, предусмотрено также между правительствами государств членов Шанхайской организации сотрудничества[76].
Несмотря на значительное количество многосторонних международных договоров в сфере предупреждения и пресечения незаконной миграции, следует констатировать, что в последние годы сектор многостороннего взаимодействия государств начал сужаться, а практика заключения двусторонних и трехсторонних соглашений, наоборот, получает все большее распространение. Данная тенденция, в частности, весьма выражена на уровне СНГ, на что уже неоднократно обращалось внимание в доктрине[77].
В целом в настоящее время удельный вес двусторонних межправительственных международных договоров в области противодействия незаконной миграции весьма значителен. Как правило, это договоры о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (с Республикой Кипр[78] 2016 г., Республикой Болгарией[79] 2006 г., Чешской Республикой[80] 2011 г., Латвийской Республикой[81] 2010 г. и др.), которые в том числе содержат и положения о противодействии незаконной миграции.
В рамках межгосударственного сотрудничества по вопросам противодействия незаконной миграции существенную роль играют и соглашения в области реадмиссии, заключаемые Российской Федерацией с другими странами. В настоящее время Россией подписано 18 таких соглашений, в целом имеет место тенденция к последующему расширению практики их заключения[82].
Близкими по содержанию к вышеназванным источникам являются межведомственные двусторонние международные договоры, одной из сторон которых выступает Министерство внутренних дел РФ. Данные договоры направлены на сотрудничество в борьбе с преступностью, в том числе в сфере предотвращения нелегальной миграции, определяют формы такого сотрудничества (обмен экспертами, обмен оперативной информацией, розыск лиц, совместное проведение научных исследований и иные вопросы). В качестве примеров можно привести Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Кыргызской Республики о сотрудничестве в области миграции (заключено в г. Москве 18 апреля 2003 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Турецкой Республики (заключено в г. Анкаре 12 мая 2010 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Королевства Камбоджа (заключено в г. Москве 17 мая 2016 г.) и др.
Указанные международно-правовые документы не только дополняют своими положениями систему национальных актов Российской Федерации, но и способствуют дальнейшему формированию и развитию полноценной основы регулирования миграционных процессов в стране.
Основную часть источников составляет достаточно обширное законодательство Российской Федерации, регулирующее миграционные отношения. К данным нормативным правовым актам относятся, прежде всего, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[83] к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере относится обеспечение проведения единой государственной миграционной политики в стране (ст. 16). В рамках данного полномочия Правительство РФ реализует широкий перечень мероприятий в названной сфере отношений[84].
Как уже отмечалось, в России при всем многообразии источников миграционного права нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве систематизированного источника. В то же время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регламентации отдельных видов отношений в области миграции населения.
Учитывая объективно существующие процессы эмиграции и иммиграции, законодательно регламентированы основания и порядок пересечения государственной границы. Именно Федеральным законом от 15 августа 1996 г. 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[85] в настоящее время регулируется проезд (включая транзитный) через государственную границу Российской Федерации всех категорий физических лиц. В рамках данного закона регламентируются отношения, связанные с порядком оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; устанавливается сам порядок въезда и выезда, в том числе порядок транзитного проезда через территорию Российской Федерации; закрепляется ответственность за нарушение данного федерального закона.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[86] имеет системообразующий характер для всей сферы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему содержанию, и является доминирующим в этой системе, обеспечивая, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую отрасль законодательства.
С принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Российская Федерация начала реализовывать сложившийся в мировой практике принцип более жесткого регулирования внешней миграции по отношению к внутренней. Основная причина обозначенной тенденции в правовом регулировании внешней миграции главным образом заключается в необходимости укрепления правового режима государственной границы, противодействии современным вызовам и угрозам национальной безопасности, в том числе предупреждения и пресечения незаконной миграции. Предметом регулирования данного закона является сфера отношений, в которые вступают иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации.
Нами уже отмечалось ранее, что по предмету правового регулирования данный федеральный закон должен носить статусный характер, что означает наличие в нем преимущественно норм материального содержания. На деле же такие нормы часто перемежаются с нормами процедурного характера, не свойственными для статусного закона. Кроме того, в указанном законе много норм, касающихся определения трудовых прав иностранных работников, порядка и условий заключения трудовых и гражданско-правовых договоров с иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это не является предметом регулирования указанного федерального закона, который в большей степени относится к сфере конституционного права[87].
Нельзя не отметить, что за период существования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» его содержание было значительно расширено и перманентно продолжает расширяться. За 15 лет данный федеральный закон увеличился в объеме почти в четыре раза (причем не всегда при этом были соблюдены правила правотворческой техники), его содержание уже давно вышло за пределы изначально установленного предмета регулирования, по сути он стал играть роль некоего «квази кодекса»[88]. Как уже отмечалось ранее, еще с начала 2000-х гг. в России ставится вопрос о систематизации миграционного законодательства и принятии миграционного кодекса. Тем не менее можно прогнозировать трудности, с которыми столкнутся его разработчики. В первую очередь они связаны с необходимостью регуляции разнородных общественных отношений, относящихся к различным отраслям законодательства (вопросы миграции регулируются трудовым, административным, гражданским правом и др.). Очевидна сложность определения пределов кодификации, более того, не все нормы, регулирующие общественные отношения в сфере миграции, можно и нужно кодифицировать.
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[89]. В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. 4528-I «О беженцах»[90] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[91].
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[92] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. 52421 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.
Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.