Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы[93], Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[94], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[95], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[96], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. Пр-2753) и др.
Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[97] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.
Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[98]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.
Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ[99].
Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения[100]. Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[101]. В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[102] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту»[103]. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации[104].
Во исполнение указа Президента РФ, утвердившего Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 гг., Правительством РФ был разработан план мероприятий по реализации данной Концепции в 20192021 гг.[105]
Из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:
конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации;
выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;
содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определение размеров пособий, предусмотренных для мигрантов, предоставление им медицинской помощи и т. д.);
определение особенностей осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции;
установление правил и порядка миграционного учета и др.
Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ и др. В большинстве случаев акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение требований федеральных законов, указов Президента РФ, в развитие актов Правительства РФ. Так, в целях реализации норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздрав России утвердил перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний[106]. Приказом Минздравсоцразвития России были определены случаи осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)[107].
Имеют место случаи, когда вместо нормативного правового акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимается акт более высокой юридической силы, хотя федеральным законом напрямую указывается правовая форма регулирования. Например, в ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее Порядок определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства регламентирован постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. 91[108].
К актам названных органов, являющимся источниками миграционного права, следует отнести, например, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие процедуры осуществления ими действий и принятия решений в связи с непосредственным обращением граждан или организаций в целях реализации их прав и законных интересов либо в связи с иным исполнением полномочий в миграционной сфере.
Разработка и утверждение административных регламентов имеют основной целью упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, что должно способствовать повышению эффективности государственного управления и качества публичных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти[109].
Считается, что административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально определенные общеобязательные процедурные правила[110]. На нормативный характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг указывалось в Концепции административной реформы[111]; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[112] определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В качестве примеров можно назвать Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации[113]
Примечания
1
Представлены данные на конец 2018 г.
2
URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates17.shtml
3
См.: Волох В. А. Вынужденная миграция в Европе: состояние, проблемы, пути оптимизации управления и миграционного законодательства в России // Власть. 2016. 1. С. 158159.
4
В исследовании Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН отмечается, что 22 млн из них (84 %) переселились в страны с низким и средним уровнем жизни. URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimatesgraphs.shtml?0g0
5
По данным Росстата, наибольшее количество украинских граждан, получивших временное убежище, находились в России в 2016 г. более 311 тыс., на январь 2018 г. их число сократилось до 123 434.
6
См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. 4528-I «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 12. Ст. 425; Закон РФ от 19 февраля 1993 г. 4530-I «О вынужденных переселенцах» // Там же. Ст. 427.
7
САПП РФ. 1993. 51. Ст. 4934; СЗ РФ. 1994. 2. Ст. 77. В настоящее время указы утратили силу.
8
По данным Евростата (www.epp.eurostat.ec.europa.eu).
9
См.: Иванова Т. Д. Учебная миграция из стран СНГ в контексте формирования высококвалифицированных специалистов на российском рынке труда // Образование и право. 2011. 6 (22). С. 8687.
10
В работах этих специалистов в основном исследовались вопросы влияния миграции на процессы урбанизации; моделирования и управления миграциями в контексте социально-экономической политики государства; формирования систем расселения; определения причин миграции и ее этнической составляющей; истории насильственных миграций ранее депортированных народов; влияния миграции на изменение численности населения; состав миграционных потоков; проблемы интеграции мигрантов в принимающие сообщества и т. д. (см., например: Методология и методы изучения миграционных процессов: междисциплинарное учебное пособие / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля; Центр миграционных исследований. М., 2007).
11
См., например: Егиазаров В. А. Транспортное право: учебник. М., 2015; Лисица В. Н. Инвестиционное право. Новосибирск, 2015; Малюшин К. А. Принципы гражданского исполнительного права: проблемы понятия и системы. М., 2011; Парламентское право России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013; Романовский Г. Б. Проблемы становления медицинского права как учебной дисциплины // Медицинское право. 2017. 6. С. 5356.
12
См., например: Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. 4. С. 85, 96.
13
См.: Галесник Л. С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. 1957. 2. С. 112.
14
Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 56.
15
См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 48. Заметим, что Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. 2171, содержал такую рубрику, как «Миграция», помимо этого также была рубрика «Беженцы и вынужденные переселенцы». Действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. 511, характеризуется наличием большего числа рубрик, включающих помимо обозначенных такие темы, как «Трудовая миграция», «Статус беженцев и вынужденных переселенцев», «Вопросы миграции».
16
К законодательным актам, регулирующим миграционные отношения, относятся: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. 4528-I «О беженцах» (СЗ РФ. 1997. 26. Ст. 2956); Закон РФ от 19 февраля 1993 г. 4530-I «О вынужденных переселенцах» (СЗ РФ. 1995. 52. Ст. 5110); Закон РФ от 1 апреля 1993 г. 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 17. Ст. 594); Закон РФ от 25 июня 1993 г. 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 32. Ст. 1227); Федеральный закон от 15 августа 1996 г. 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. 34. Ст. 4029); Федеральный закон от 25 июля 2002 г. 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. 30. Ст. 3032); Федеральный закон от 18 июля 2006 г. 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. 30. Ст. 3285); Федеральный закон от 24 мая 1999 г. 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (СЗ РФ. 1999. 22. Ст. 2670).