В ней определены принципы разделения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы (см. разд. 2 Программы). Установлены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципального финансирования зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.
Пятый этап– с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:
1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;
2) бюджеты сельских и городских поселений.
На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре уровня: федеральный, региональный, уровень муниципальных районов и городских округов, а также сельских и городских поселений.
Все эти бюджеты функционируют автономно. Доходы и расходы местных бюджетов не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный и региональный бюджеты.
Если в унитарных государствах местных бюджетов доходы и расходы не включены в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты субъектов РФ и имеют большое значение для развития всей страны через развитие местных территорий и сообществ.
Данная структура бюджетной системы РФ приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которых возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы РФ, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70 % всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30 % – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51 %. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторых видов акцизов, в 100 %-ном объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53 % всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданы с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.
Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.
Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств, в качестве которых могут выступать власти, министерства, учреждения.
К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:
1) субсидиарность – разграничение полномочий "снизу вверх";
2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;
3) жесткие бюджетные ограничения – "заработанное" не изымается, "незаработанное" не раздается;
4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;
5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование. Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:
1) макроуровень: Российская Федерация – субъекты РФ – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);
2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);
3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).
Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.
После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: распределению полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за предоставление конкретных видов услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень – самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.
Вместе с тем необходимо создать конкурентную среду, чтобы ресурсы бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.
Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям.
1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.
2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.
3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.
4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.
5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.
Исследования же, проведенные в России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., о которой говорилось выше. Более 50 % всех налогов в Российской Федерации собирается на территории лишь 10 регионов с 22 % населения страны; 20 % совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты "первой пятерки" (включая Москву), где проживает всего 14 % населения страны и 56 % всех доходов страны – в "первую десятку" с 27 % населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28 % населения приходится лишь 13 % всех доходов.
Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу, что, для того чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85 % всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60 % общей суммы доходов консолидированного бюджета страны и возрастании объема помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раз, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10,0 раз. Аналогичное повышение централизации до 70 % изменяет эти показатели до 2,6, 0,90 и 3,8 раз соответственно. Таким образом, очевидной является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления.
На уровне субъектов РФ существуют три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами РФ ставки, равной 4 %, фактически является региональным.
На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.
Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием РФ одновременно был отменен местный на лог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.
Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо решить некоторые важные проблемы.
Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись с трудностями при об мене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше Законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки муниципалитетом любого уровня проектов бюджетов на 2008 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.
Учитывая изложенное, а также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей интересам как налоговой службы в целом, так и региональных органов власти и органов ме стного самоуправления.
2.3. Межбюджетные трансферты
Необходимость межбюджетных трансфертов. Большая часть основных видов налогов собирается на федеральном уровне, а расходы на образование, социальную политику, здравоохранение осуществляются на региональном и локальном уровнях, поэтому возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях до распределения трансфертов). Для большинства стран характерен также и горизонтальный дисбаланс (региональная асимметрия, связанная с неравномерностью экономического развития). В современной России эта асимметрия очень ярко выражена, что обусловливает большие масштабы перераспределения ресурсов. Так, разрыв между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами, определяемый по показателю налоговых доходов субнациональных бюджетов в расчете на одного человека, в России составляет 75,6 раз, в то время как в ФРГ – 8,1, США – 8,5, Канаде – 1,6 раз. В то же время объем финансовой помощи федеральных бюджетов субнациональным составляет: в России – 2,5, ФРГ – 1,3, США – 2,4, Канаде – 3,2 %. Например, в 2004 г. бюджетная обеспеченность Ямало-Ненецкого округа превышала бюджетную обеспеченность Пермской области почти в 10 раз, а Челябинской – в 12 раз.
Региональная асимметрия является причиной существенных различий в интересах и приоритетах отдельных субъектов межбюджетных отношений.
Методы выравнивания. Существуют два основных метода: горизонтальное и вертикальное выравнивание в зависимости от того, перечисляются средства территориальными образованиями одного или разных уровней. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.
Горизонтальное выравнивание используется в Германии между землями и муниципальными образованиями одной земли, а также в Дании и Швеции. Этот метод заключается в том, чтобы избытки ресурсов наиболее богатых территориальных образований распределить между менее богатыми, не прибегая к средствам центрального правительства.
С точки зрения центрального правительства, эта модель обладает двойным преимуществом: во-первых, она ему ничего не стоит; во-вторых, не позволяет местным органам власти договориться между собой, чтобы требовать более полного выравнивания. Однако она имеет и недостатки, и, прежде чем воспользоваться ею, необходимо серьезно оценить политическую ситуацию.
Эта модель провоцирует конфликты между территориальными образованиями, поэтому наиболее богатые и влиятельные местные органы власти возражают против нее. В Германии метод горизонтального выравнивания стал предметом нападок в связи с неумеренными финансовыми потребностями новых восточно-германских земель, поэтому пришлось ввести определенные ограничения. В Швеции в 1995 г. Верховный суд объявил эту модель антиконституционной, квалифицировав ее как налог, уплачиваемый одним местным органом другому. В связи с этим пришлось изменять текст закона и вносить уточнение о том, что все платежи поступают сначала в центральное правительство, которое их распределяет.
По этому поводу Верховным судом Швеции были даны разъяснения. Во-первых, центральные правительства хотят сохранить за собой контроль над органами местной власти, который они осуществляют путем безвозмездных перечислений. Во-вторых, центральные правительства не рискуют отдавать в руки местных органов власти серьезные налоговые рычаги, опасаясь нежелательных сбоев налоговой системы и расходов, поскольку в таком случае пришлось бы налагать на местные бюджеты другие ограничения.
При использовании данной модели безвозмездные перечисления должны осуществляться нейтрально, чтобы не спровоцировать перекосов в выравнивании. Речь может идти о фиксированной сумме на душу населения (как в Швеции) или о проценте от налоговой базы (как в Дании). И та и другая форма трансфертов может быть организована таким образом, чтобы носить нейтральный характер и служить лишь для выравнивания разрывов.
Применяя метод вертикального выравнивания, центральные правительства распределяют дотации всем местным органам власти (или только наиболее нуждающимся) так, чтобы их доходы достигли определенного уровня.
При использовании этой модели гораздо проще достичь консенсуса, поэтому ей пользуется большинство стран. Однако при этом приходится сталкиваться со своего рода "налоговой иллюзией", так как все получают выгоду от этой системы и никто не платит. Такая модель меньше рискует вызвать конфликты между регионами; можно сказать, что, когда это необходимо, она способствует строительству "нации".
Метод дотаций основан на ресурсах центрального правительства и может не распространяться на наиболее процветающие муниципальные образования. В последнем отчете правительства Швеции отмечается, что богатые муниципальные образования могут таким образом уклониться от контроля со стороны центрального правительства. Именно по этой причине в Швеции отдается предпочтение модели горизонтального выравнивания.