Борьба в коридорах исполнительной и законодательной власти
В ходе заседания Президиума Государственного совета РФ 9 октября 2012 г. обсуждался ряд актуальных вопросов развития земельных отношений, включая состояние земель, повышение возможностей их использования для расширения жилищного строительства и сельскохозяйственного производства, а также вопрос об отмене института категорий земель. По итогам этого заседания 26 октября 2012 г. президент РФ В.В. Путин подписал пакет поручений, первым из которых значилось: "Правительству РФ и Государственной думе ФС РФ обеспечить доработку и принятие федерального закона, направленного на изменение порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земельных участков по целевому назначению на категории, обратив особое внимание на установление переходных положений, обеспечивающих защиту земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель". Срок исполнения поручения – 1 февраля 2013 г.
Таким образом, политическое решение об отмене института категорий земель принято. Но пока что так и не решен вопрос о том, как же в законодательстве будут отражены "переходные положения, обеспечивающие защиту земель сельскохозяйственного назначения". Важность этого вопроса трудно переоценить, поскольку речь идет зачастую о лучших плодородных, окультуренных землях, причем удобно расположенных, находящихся вблизи крупных городов.
Буквально все поручения из "земельного пакета" не были выполнены в срок. Например, до 1 февраля 2013 г. планировалось представить предложения о мерах по уточнению границ и постановке на кадастровый учет земельных участков граждан и юридических лиц, предусмотрев источники финансирования работ. А к 1 июля 2013 г. правительству поручалось принять меры по созданию единого открытого информационного ресурса об используемых и свободных земельных участках в целях обеспечения доступа граждан и юридических лиц к указанной информации, включая сведения о порядке предоставления свободных земельных участков. Земельная реформа в очередной раз забуксовала.
Разработкой проектов соответствующих решений занимается Минэкономразвития РФ, однако ему приходится согласовывать эти проекты с рядом других министерств. При этом Министерство финансов, естественно, не соглашается на любые дополнительные расходы из бюджета, а Министерство сельского хозяйства выступает против автоматической отмены категорий в отношении сельскохозяйственных земель без установления прозрачных и эффективных механизмов их защиты. Как лебедь, рак и щука, они тянут реформу в разные стороны.
Повышенное налогообложение для неиспользуемых земель сельхозназначения
На совещании в Брянской области по развитию мясного животноводства в РФ 23 мая 2013 г. Д. Медведев вспомнил о зависшем земельном вопросе. Он поручил разработать проект решения об установлении административных штрафов за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения более одного года. Напомним, что эта мера должна была начать действовать еще с 1 февраля 2013 г. Поэтому законопроект был разработан в авральном режиме. Предложили повышенную ставку налогообложения – 1,5 % от кадастровой стоимости таких земельных участков (предельный размер действующей ставки составляет 0,3 % согласно ст. 394 Налогового кодекса РФ). Однако чиновники проявили изобретательность: формально выполнив поручение, они создали абсолютно нерабочий проект. Впрочем, это самая мягкая его оценка. На деле он создает коррупционный рынок, заставляя землевладельцев откупаться от произвольных решений чиновников.
Дело в том, что перечень признаков неиспользования содержит позиции, которые могут быть отнесены только к земельным участкам, входящим в состав сельскохозяйственных угодий, т. е. занятых пашней, сенокосом, пастбищем, многолетними насаждениями. Они составляют чуть более половины площади земель сельскохозяйственного назначения (51 %). Для остальных 49 % земель таких признаков в принципе не разработано. Это может определить только чиновник "на глазок". Такая ситуация порождает как возможность злоупотреблений и проявлений коррупции со стороны представителей контролирующих органов, так и широкие возможности ухода от ответственности, безнаказанность со стороны нарушителей нормативов использования земель.
Кроме того, ввиду отсутствия утвержденных землеустроительных документов, устанавливающих нормы использования земель (сельскохозяйственный регламент, схема территориального землеустройства, проект внутрихозяйственного землеустройства), отнесение тех или иных участков к конкретному виду сельскохозяйственных угодий (пашня, пастбище, сенокос и т. д.) невозможно и всегда может быть оспорено землевладельцем. Наличие таких документов является необходимым условием отмены категорий земель.
Для того чтобы законопроект о повышенном налогообложении неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения действовал, необходимо выбрать один из двух вариантов. Первый – распространить его действие только на сельскохозяйственные угодья. В этом случае нужно будет нормативно установить процедуру отнесения земельных участков к конкретному виду угодий. Вариант второй – не ограничиваться сельхозугодьями, но тогда нужно разработать нормативный порядок (критерии) установления факта ненадлежащего использования земельного участка сельскохозяйственного назначения. Оба варианта требуют предварительной разработки и утверждения землеустроительных документов.
Но даже при подготовке всех нормативных актов трудно надеяться, что выявление фактов ненадлежащего использования земель сельхозназначения будет массовым. В настоящее время этим занимается специальная уполномоченная комиссия, выезжающая на место и составляющая соответствующий акт. Эксперты же предлагают использовать данные дистанционного зондирования земли (снимки из космоса и результаты их анализа) с последующим подтверждением путем полевого осмотра и составления акта. Преимущества этого метода состоят в том, что можно использовать архивы снимков для подтверждения состояния земельных участков на протяжении, например, нескольких лет. Кроме того, этот метод позволит делать полевые обследования выборочными (точечными) и распространять выводы на идентичные участки, выявленные при помощи дистанционного зондирования земель на той же территории.
29 февраля 2016 г. группой влиятельных депутатов единороссов в Государственную думу внесен законопроект № 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании)". Основной смысл законопроекта состоит в ужесточении порядка изъятия неиспользуемых или используемых ненадлежащим образом сельскохозяйственных земель. Это ужесточение сводится к сокращению срока неиспользования с 5 до 3 лет (за счет исключения двухлетнего срока освоения участка), введению прогрессивно растущего земельного налога на неиспользуемые земли в зависимости от сроков неиспользования. Кроме того, органы власти обязаны начать процедуру изъятия неиспользованных участков через суд с соблюдением жестких сроков ее реализации, а затем выставить изъятые участки на публичные торги. Устанавливается порядок определения стартовой цены участка, включая снижение ее на сумму возможных затрат на приведение участка в рабочее состояние. Органы местного самоуправления имеют право купить такой участок по сниженной цене в случае отсутствия других покупателей. Если орган местного самоуправления отказывается приобрести изъятый участок, то субъект Российской Федерации обязан его купить. У экспертов несколько претензий к законопроекту, основные из которых следующие: из неиспользуемых сельскохозяйственных угодий более половины (порядка 64 %) находится в настоящее время в собственности государства, поэтому вызывает сомнение общая направленность законопроекта на увеличение площади неиспользуемых земель в собственности государства, при том что оно не способно обеспечить эффективное использование даже имеющихся земель; кроме того, ни органы местного самоуправления, ни субъекты Российской Федерации не обладают достаточными ресурсами для выкупа продаваемых на торгах земель даже по сниженной цене, а также для последующего ввода этих земель в эффективное использование. Общий вывод экспертов таков, что в результате принятия законопроекта будет создан мощный механизм перераспределения земель от мелких товаропроизводителей в пользу крупных агрохолдингов.
Экспертиза законопроекта об отмене категорий земель
Законопроект, определяющий отмену деления земель на категории с одновременным установлением переходных положений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель, был предложен еще в конце 2012 г. группой депутатов Государственной думы. Он активно обсуждался в Комитете по строительству и земельным отношениям и в Комитете по аграрным вопросам. По мнению экспертов-земле-устроителей, обязательным условием здесь является установление четкого набора ограничений и обременений, видов и правил использования земельных участков, закрепленных в сельскохозяйственном регламенте. В результате резкой критики законопроект был "добровольно" отозван внесшими его депутатами и долго находился на переработке в недрах Минэкономразвития России.
Здесь надо сделать пояснение. Во всех законопроектах, вносимых на рассмотрение Государственной думы, должно быть указано, требуется ли для их осуществления дополнительное бюджетное финансирование. Данный проект выдвигался как не требующий бюджетных средств. Это позволило согласовать законопроект с Минфином, но вызвало противодействие со стороны аграриев-экспертов.
Специалисты в области земельных отношений отдают себе отчет в том, что отмена категорий земель не нанесет ущерба сельскому хозяйству только при значительном объеме сопутствующих мероприятий, которые нельзя провести без существенных затрат со стороны бюджета. Например, необходимо определить границы особо ценных сельскохозяйственных земель, а это требует инвентаризации земель, поскольку те границы пашен, сенокосов, пастбищ, которые были установлены ранее, не актуализировались четверть века; разработать сельскохозяйственные регламенты, в которых будут установлены определенные обязанности землевладельца по охране и улучшению земель в зависимости от их текущего состояния. Это далеко не полный перечень вопросов. Но и вышесказанного достаточно, чтобы понять, насколько недешевы такие работы. Разработчики законопроекта находятся в поисках компромисса между обязательностью отмены категорий земель и необходимостью выполнять большой объем дорогостоящих работ, чтобы не допустить урона для сельского хозяйства.
Стоимость сопровождающих мероприятий тем более велика, что в течение почти четверти века такие работы на территории России не проводились. За это время коренным образом изменились границы землевладений, границы угодий и состояние земель. В частности, содержание гумуса (основы естественного плодородия земель) снизилось до критических значений, продолжаются процессы эрозии и деградации почв, неиспользуемые поля зарастают кустарником и лесом, покрываются кочками.
"Доработанный" законопроект снова и снова выдвигался на обсуждение, вновь подвергаясь критике. В частности, он трижды получал отрицательное заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (последний раз – 26 августа 2013 г.). Основная суть возражений заключается в том, что "отмена деления земель на категории, являющегося одним из принципов действующего земельного законодательства, повлечет отмену всей Особенной части Земельного кодекса РФ, вызовет дестабилизацию земельных и связанных с ними градостроительных, лесных и других отношений, необходимость очередного изменения земельной документации". Отмечается, что необходимость настолько кардинальных изменений отсутствует, поскольку можно просто совершенствовать порядок установления и изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, в том числе и с целью устранения административных барьеров для предпринимательства.
В обсуждении участвовало и Министерство сельского хозяйства России, предложив довольно большой пакет поправок в целях защиты сельскохозяйственных земель от неконтролируемого использования. Однако в окончательной версии законопроекта, направленного Минэкономразвития в Правительство в октябре 2013 г. для внесения на рассмотрение в Государственную думу, предложения Минсельхоза оказались практически проигнорированы.
На примере "продавливания" (иначе назвать этот процесс невозможно) законопроекта видны уровень и качество работы российской бюрократии. Действительно, принципиальное решение об отмене категорий с одновременным созданием механизмов защиты аграрных земель ввело ее в содержательный ступор. В октябре 2013 г. вице-премьер Д.Н. Козак провел межведомственное совещание по согласованию позиций заинтересованных министерств. Позицию Минсельхоза, в целом отражающую критические позиции аграриев и земельных экспертов, в итоговых решениях по большей части проигнорировали, а в итоговом протоколе было зафиксировано согласование позиций.
На этой фазе "аграрии" проиграли очередной раунд борьбы за сельскохозяйственные земли "строителям" и "лендлордам". Для экспертов удивительнее всего то, что строительное и землевладельческое лобби нашло поддержку в Комитете Государственной думы по строительству и земельным отношениям, который откровенно игнорирует предостережения аграриев.
Законопроект, отменяющий институт категорий земель, на высокой скорости прошел этапы предварительных согласований и внесен Правительством на рассмотрение в Государственную думу в марте 2014 г. (№ 465407-6). 9 декабря 2014 г. законопроект принят в первом чтении, а 18 июня 2015 г. Комитетом по земельным отношениям и строительству Государственной думы законопроект внесен на рассмотрение уже во втором чтении.
При этом оба комитета, курирующие вопросы сельского хозяйства – и в Государственной думе, и в Совете Федерации – консолидировано выступают против принятия законопроекта в существующем виде. В письме на имя премьер-министра Д.А. Медведева, подписанном их председателями и некоторыми депутатами, ясно выражена позиция необходимости возврата государства в сферу земельной политики: требование поставить все земли на государственный кадастровый учет, провести зонирование сельскохозяйственных земель, а также разработать и утвердить сельскохозяйственные регламенты прежде, чем будет отменена категория земель сельскохозяйственного назначения.
На стадии внесения законопроекта на второе чтение в игру включился новый неожиданный игрок – Общественная палата, которая под влиянием экспертов-аграриев и землеустроителей решила провести экспертизу законопроекта. Дальнейшее движение законопроекта застопорилось. Общественные экспертизы законопроекта проводились 3 раза – в июне и октябре 2015 г. и в январе 2016 г. Заключения по их результатам каждый раз направлялись в два адреса: Председателю Правительства Российской Федерации и Председателю Государственной думы Российской Федерации.
Жесткое противостояние экономистов либерального толка (Минэкономразвития, которое является разработчиком законопроекта), с одной стороны, и аграриев с землеустроителями – с другой, привело к внесению массы поправок уже после прохождения первого чтения и после того, как проект был внесен на второе чтение. В частности, уже никто не говорит, что переход от категорий к территориальному зонированию будет бесплатным, как было первоначально заявлено при внесении законопроекта в Госдуму, уже заложены механизмы защиты особо ценных сельскохозяйственных земель (сельскохозяйственных угодий), внесены и другие изменения. Достаточно жесткое противостояние продолжается. Законопроект обещают принять в текущем 2016 г., а работы по переходу к зонированию начать с 2017-го.
Развязка интриги не за горами. На кону последний стратегический ресурс России – сельскохозяйственные земли. Аграрные политики и эксперты убеждены, что сельское хозяйство имеет огромные перспективы, а Россия способна в недалеком будущем стать великой аграрной державой. Но для этого необходимо сохранить сельскохозяйственные земли, повысить их капитализацию и инвестиционную привлекательность, что не согласуется с последними тенденциями в реформе земельного законодательства.
§ 3. Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО
Вступление в ВТО накладывает на Россию серьезные ограничения на объем прямой государственной помощи сельскому хозяйству. Однако очевидно, что без государственной помощи наши аграрии не выживут.
В 2012 г. Россия столкнулась с необходимостью выстроить новую модель помощи, используя правовые нормы ВТО. Важнейшим инструментом поддержки аграрного производства становятся компенсации товаропроизводителям, хозяйствующим на землях, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства. Напряженная дискуссия, которая велась между Минсельхозом России и экспертным сообществом, показывает, как непросто определить эти территории и рассчитать размер компенсаций товаропроизводителям.
Помогать нельзя игнорировать
Вступление России в ВТО сопровождалось спорами о целесообразности этого шага. Дискуссия по этому вопросу была жаркой (более подробно см. гл. 1, § 3 наст. изд.). Наибольшую поддержку присоединению к ВТО оказали чиновники от Минэкономразвития и политики, представляющие в Думе "Единую Россию". Ожесточенная критика вступления в ВТО исходила от представителей сельского хозяйства и сельскохозяйственного машиностроения, которые критиковали не столько саму идею членства в ВТО, сколько условия, на которых Россия присоединяется к этой организации. По их мнению, именно сельское хозяйство России в наибольшей степени могло пострадать от вступления в ВТО, поскольку кроме снижения таможенной защиты предполагалось значительное сокращение государственной помощи. В этих условиях сельское хозяйство внушало тревогу ввиду перекосов структурной политики государства и неблагоприятных климатических условий во многих регионах России.