Спорить с этим бессмысленно. Действительно, условия, на которых Россия стала членом ВТО, нельзя назвать благоприятными. Как и почему это произошло – тема отдельного разговора. В напряженной обстановке, с минимальным перевесом "Единой России" удалось ратифицировать протокол о присоединении России к ВТО. Все думские фракции, кроме "Единой России", проголосовали "против". И вот 22 августа 2012 г. Россия стала членом ВТО.
В результате принятых на себя обязательств Россия должна сократить размер разрешенной господдержки сельского хозяйства с 9 млрд долл. в 2013 г. до 4,4 млрд долл. к 2018 г. Пока ограничения ВТО подобны планке, которую наши аграрии "не задевают головой", т. е. размер реальной помощи значительно меньше разрешенной. Но от прежних планов помощи сельскому хозяйству пришлось отказаться. Именно это обстоятельство вызвало тревогу аграриев: разрешенная членством в ВТО господдержка в формате "желтой" корзины уже в 2018 г. (4,4 млрд долл.) будет существенно меньше той, что реально оказывалась в 2010–2012 гг., когда на меры "желтой" корзины из бюджета уходило соответственно 4,7 млрд долл., 5,1 млрд долл. и 4,9 млрд долл. К мерам "желтой" корзины относятся затраты государства, кодируемые как "искажающие рынок": ценовая поддержка, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат на ГСМ, удобрения и другие материально-технические ресурсы, а также списание долгов. На подобные направления в России уходило более 70 % госрасходов на АПК.
Формы поддержки, кодируемые как меры "голубой" и "зеленой" корзин, не ограничены нормами ВТО. К ним относятся: развитие инфраструктуры, проведение научных исследований, подготовка кадров, благоустройство сельских районов, программа страхования урожая, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы региональной помощи. Это очень важные формы поддержки, тем более что, например, в 2011 г. только 4 % бюджетных средств направлялось на развитие сельской инфраструктуры. Однако трудно поверить, что клумбы у здания сельсовета компенсируют отмену дотаций на ГСМ.
В связи с этим встал вопрос о поиске новых форм государственной помощи сельскому хозяйству, не подпадающих под штрафные санкции ВТО. Еще весной 2012 г. на заседании Комитета Госдумы РФ по аграрным вопросам была высказана мысль о том, что необходимо защитить сельское хозяйство с помощью инструментов земельной политики. И ключевым элементом этого "плана спасения" стала категория территорий с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства, поскольку соглашение ВТО по сельскому хозяйству, действующее для всех стран – членов ВТО, разрешает вывести такие территории из-под ограничений, касающихся размеров прямой помощи сельскохозяйственным производителям. Помощь таким территориям кодируется по нормативам ВТО как "региональные программы".
Логика здесь следующая: государство вправе оказывать прямую поддержку сельхозпроизводителям, хозяйствующим на территориях с неблагоприятными условиями; помощь этим товаропроизводителям не является мерой, искажающей рынок и запрещенной нормами ВТО, а всего лишь дотягивает их положение до "нормального" уровня. Такая помощь должна компенсировать производителю дополнительные расходы, которые он вынужден нести в силу неблагоприятных условий хозяйствования: расходы на мелиорацию, средства агрохимии, приобретение более эффективного оборудования и технологий возделывания, дополнительные транспортные расходы и т. д. Мировая практика показывает, что этим способом выхода за лимиты прямой государственной помощи, разрешенной ВТО, широко пользуются США и страны ЕС. Было бы странно, если бы Россия с ее отнюдь не курортным климатом не воспользовалась этой возможностью.
Например, в ЕС к неблагоприятным территориям отнесены горные районы с тяжелыми климатическими условиями или сложным рельефом местности; земли, которым грозит истощение и которым необходима консервация; неплодородные и труднообрабатываемые земли и т. д. Кроме того, практикуют отнесение к неблагоприятным землям и те территории, на которых сохранение сельского хозяйства обусловлено внеэкономическими факторами, включая сохранение туристического потенциала местности, защиту побережья, сохранение занятости населения. В этом случае государственные дотации кодируются как "региональная помощь", что входит в пакет "зеленой" корзины, которая по правилам ВТО не лимитируется.
Россия решила пойти по этому же пути: перевести прямую государственную помощь сельхозтоваропроизводителям в формат компенсаций за хозяйствование на землях с неблагоприятными условиями. Такой подход открывал огромные перспективы для выхода за пределы ограничений ВТО, накладываемых на государственную помощь сельскому хозяйству, не нарушив формально правила этой организации.
Правовой основой инициатив по выделению неблагоприятных для ведения сельского хозяйства территорий является п. 13 Приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству (документ, обязательный для всех стран – членов ВТО). Пункт гласит: "Каждый такой регион должен представлять собой четко обозначенную географическую зону… и рассматриваться как неблагоприятный на основе нейтральных и объективных критериев, четко изложенных в законе или нормативном акте и свидетельствующих о том, что трудности данного региона порождены более серьезными причинами, чем просто временные обстоятельства. Выплаты ограниваются размерами дополнительных расходов или потерь дохода, связанных с осуществлением сельскохозяйственного производства на обозначенной территории".
Это означает два момента. Первый: прямые доплаты из госбюджета должны получать те аграрные товаропроизводители, которые хозяйствуют в худших условиях, что выравнивает условия конкуренции. Второй: в основе предоставления такой помощи должны лежать объективные критерии неблаго приятности. Основанием для такой помощи не могут быть мотивы приоритетного развития тех или иных территорий.
Предложения Минсельхоза России
Процесс перевода части государственной помощи в пакет "региональной помощи" для сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих на неблагоприятных территориях, был запущен 23 июля 2013 г., когда Парламент России принял Федеральный закон № 236-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"". Внесенный подпункт гласил: "Неблагоприятными для производства сельскохозяйственной продукции территориями в целях настоящего Федерального закона признаются территория субъекта Российской Федерации или территории субъектов Российской Федерации, на которых вследствие природно-климатических условий, состояния почвы, а также социально-экономических факторов уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей ниже, чем в среднем по сельскому хозяйству, но производство сельскохозяйственной продукции должно осуществляться для обеспечения занятости сельского населения, повышения уровня его доходов, сохранения местных традиций". Тем самым была утверждена новая форма господдержки в сфере АПК в виде поддержки сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих на неблагоприятных территориях.
Для реализации этой идеи при Минсельхозе России была создана рабочая группа, которая осенью 2012 г. вынесла на рассмотрение Комитета по аграрным вопросам Государственной думы проект Постановления Правительства Российской Федерации "Порядок и критерии отнесения территорий к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства регионам". В ходе обсуждения подчеркивалось, что предложения Минсельхоза разработаны с учетом политического требования об отнесении к неблагоприятным регионам максимально возможной территории России.
Суть предложений Минсельхоза сводилась к следующему:
• минимальной единицей неблагоприятной территории считать территорию субъекта Российской Федерации без дальнейшей дифференциации;
• отнесение к неблагоприятным территориям основано на ряде легко измеримых показателей (критериев), для получения значений которых не требуются дополнительные затраты и усилия. Так, по данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды определяется коэффициент биоклиматического потенциала, по данным Росреестра определяется кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель, а также по данным Росстата определяются плотность автомобильных дорог, индекс численности сельского населения, уровень безработицы в сельской местности, отношение среднедушевых располагаемых ресурсов сельских домохозяйств к величине прожиточного минимума на душу населения, установленной в субъекте Российской Федерации;
• по каждому показателю (критерию) составлялся рейтинг субъектов Российской Федерации и определялся ранг каждого субъекта как место в рейтинге. Затем эти ранги интегрировались, и все субъекты Российской Федерации, получившие интегральный ранг ниже среднего, относились к числу неблагоприятных территорий для ведения сельского хозяйства.
Спешка, с которой Минсельхоз пытался в 2013 г. утвердить свой проект, не объясняется ничем, кроме административного рвения, когда поручение надо выполнить в установленные сроки, а качество никого не волнует. Вместо уравнительности помощи в масштабах страны предлагалось создать систему уравнительных компенсационных выплат в рамках регионов.
Критика экспертного сообщества и региональная экспертиза предложений Минсельхоза
Эксперты Комитета Государственной думы по аграрным вопросам проанализировали предложения Минсельхоза и высказались против их принятия. В частности, поддерживая в целом необходимость отнесения к неблагоприятным регионам большей части территории Российской Федерации, эксперты отметили в предложениях Минсельхоза ряд существенных недостатков.
Первое направление критики касалось выбранных Минсельхозом критериев, которые скорее характеризуют неблагополучие сельского населения региона, чем неблагоприятность этих территорий для ведения сельского хозяйства. Вместо определения территорий с худшими условиями конкуренции сельскохозяйственных товаропроизводителей оценка смещается к выявлению территорий с проигрышными результатами хозяйствования, а это не одно и то же.
Проект, разработанный рабочей группой Минсельхоза, вообще не содержал такого показателя, как уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Есть все, что угодно – агроклиматические условия, характеристики почв, социально-экономические показатели, включая безработицу, демографическую динамику, отношение доходов сельских домохозяйств к региональному прожиточному минимуму, но все это не связывалось в единую модель зависимости доходов аграрного товаропроизводителя от этих показателей. А поэтому на их основе в лучшем случае можно отнести или не отнести территорию региона к числу неблагоприятных, но невозможно построить механизм дифференцированной адекватной помощи товаропроизводителям в целях выравнивания их конкурентных возможностей.
Сама попытка создать универсальный набор критериев кажется авантюрой. Чиновники, сидящие в министерстве, давно оторваны от реальных процессов, протекающих на землях многочисленных российских провинций. Они не могут взять в толк, что неблагоприятные условия ведения сельского хозяйства в южных регионах России совсем не те, что на севере, а на Дальнем Востоке – не те, что на западе или в средней полосе. Нарисовав картину крупными мазками, Минсельхоз сравнивает по одним и тем же показателям и в единой системе измерений конкурентные условия сельхозтоваропроизводителей из Амурской области и Брянщины.
Второе направление критики связано с "масштабом" распределения государственной помощи. Единицей "неблагополучия" Минсельхоз предлагает считать субъект федерации, т. е. границы неблагоприятных территорий предложено устанавливать по границам субъектов Российской Федерации. Однако, как отметили эксперты, такой подход некорректен, поскольку территории субъектов Российской Федерации, как правило, очень обширны и неоднородны с точки зрения природных условий и специфики ведения сельского хозяйства.
Субъектов с неоднородными условиями ведения сельского хозяйства в России большинство. Некорректность отнесения всей территории субъекта РФ к неблагоприятной для ведения сельского хозяйства ясно видна из того списка регионов, которые Минсельхоз России предложил считать неблагоприятными. В него вошли, например, Алтайский край, Ульяновская и Саратовская области, Красноярский край, Еврейская автономная область и другие регионы, часть территорий которых обладают высоким аграрным потенциалом и традиционно сильным сельским хозяйством. Эксперты отметили, что отнесение территории субъектов Российской Федерации целиком к неблагоприятным территориям мотивировано прежде всего не объективными причинами, а системой администрирования Минсельхоза, который управляет распределением бюджетных ресурсов только до уровня субъекта Российской Федерации. В число благоприятных регионов по расчетам Минсельхоза России попали Новгородская, Владимирская области, несмотря на низкие биоклиматические и прочие показатели на большей части этих субъектов РФ.
Реализация предложений Минсельхоза означает, что все товаропроизводители в регионе, отнесенном к неблагоприятному для ведения сельского хозяйства, получат одинаковую помощь, несмотря на то, что реально кто-то хозяйствует в чрезвычайно благоприятных зонах этого региона. Ведь агроклиматические условия, состав и плодородие почв, транспортные условия, наличие рынков сбыта и др. не имеют жесткой привязки к границам субъектов РФ. Но еще более удручает то, что рядом с неблагоприятным субъектом Российской Федерации может находиться регион, отнесенный по интегральному рангу к числу благоприятных и, следовательно, лишенный помощи в рамках данной программы. Два конкретных товаропроизводителя, реально хозяйствующие в одной и той же природно-климатической зоне и разделенные парой километров, оказываются в нелепой ситуации: один из них получит помощь, а другой – нет. С точки зрения чиновников Минсельхоза, административные границы субъектов Российской Федерации играют магическую роль: именно они порождают объективную благоприятность или неблагоприятность для ведения сельского хозяйства.
Третье направление критики вызвано использованием формально-математического алгоритма, не отражающего сути дела. Предложенный Минсельхозом способ определения неблагоприятных территорий путем "отсечения" части субъектов РФ, у которых интегральный показатель (ранг) выше среднероссийского, является исключительно формальным. Регионы сравниваются не по абсолютным или относительным значениям критериев (которые сами по себе вызывают большие сомнения), а по месту в рейтинге. Но ведь очевидно, что даже соседние в рейтинге места могут отличаться по абсолютным величинам кратно. Место в общероссийском рейтинге ничего не говорит о реальном масштабе проблем конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей. Позиция в рейтинге не позволяет "измерить рублем" эти проблемы и выйти на обоснованный размер помощи как компенсации за неблагоприятные условия хозяйствования.
Наконец, четвертое направление возражений экспертов связано с тем, что согласно варианту, предложенному Минсельхозом, помощь аграриям, хозяйствующим на неблагоприятных для ведения сельского хозяйства землях, не стимулирует их выбирать те виды деятельности, которые являются оптимальными для данной территории. Ни достижения аграрной науки, ни принципы государственной или региональной политики в этом случае не учитываются. Не заложены также механизмы, обеспечивающие сохранение агроландшафтов, охрану почв и стимулирование конкуренции между агропроизводителями. Например, за рубежом дотации получают помимо прочего за воздержание от использования земель, за их консервацию. Не говоря уже об опыте стимулирования аграриев производить определенные виды сельхозяйственной продукции в рамках квот. Данная инициатива Минсельхоза в принципе нацелена на решение другой, сугубо политической задачи, – в минимальные сроки переформатировать выделенные Минфином объемы государственной помощи в новые, разрешенные правилами ВТО, финансовые потоки. Другими словами, легитимно раздать "всем сестрам по серьгам". Эта мера не имеет ничего общего с созданием системы стимулирования роста эффективности сельского хозяйства за счет оптимизации продуктовой специализации агропроизводителей. Нет увязки этих финансовых вливаний с единым народохозяйственным агропродовольственным балансом страны.
Напротив, экспертами были предложены механизмы, которые предполагали оказание помощи товаропроизводителям исключительно на основании представленных ими проектов развития хозяйств, включающих разделы по внутрихозяйственному землеустройству. Органы аграрного и земельного надзора должны, по предложению экспертов, контролировать реализацию проектов, в том числе выполнение мероприятий по мелиорации и охране земель. Кроме того, эксперты предлагали выплаты в рамках помощи аграрным товаропроизводителям на неблагоприятных территориях поставить в зависимость от оптимальности специализации хозяйства.
Еще в советский период в рамках системы управления АПК были проведены аграрно-климатические и почвенные исследования, в результате которых были определены оптимальные наборы культур, возделываемых в соответствующих агроклиматических регионах. В начале 2000-х годов Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) "Госземкадастрсъемка" – ВИСХАГИ по заказу Росреестра провело работу по аграрно-климатическому зонированию. В результате был издан справочник с соответствующими схемами зонирования, укрупненной оценкой качества и плодородия почв, наборами оптимальных для возделывания культур и расчетами их нормативной урожайности. Эксперты предложили обновить и актуализировать эти исследования, для того чтобы они могли стать основой при принятии решений о выплатах в рамках региональной помощи. Предлагалось осуществлять эти выплаты только при условии выращивания оптимальных для данного агроклиматического региона культур. А в том случае если товаропроизводитель хочет из конъюнктурных соображений выращивать другие культуры, он может это делать на свой риск, т. е. без компенсационных выплат.
Эксперты выразили единодушное мнение, что самой крупной единицей определения благоприятной или неблагоприятной территории должна стать территория муниципального района, хотя во многих случаях и район было бы полезно разделить на более однородные с точки зрения ведения хозяйства территории.
Из формулировки п. 13 Приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству следует, что неблагоприятный регион должен быть выделен, прежде всего, как географическая зона, т. е. иметь объективно выраженные географические признаки (относящиеся к рельефу, типам растительности, климату, бассейнам рек и т. п.).