Во времена Советского Союза подход к сельскохозяйственному зонированию территории страны в значительной степени отражал реальную ситуацию на местах. В СССР было осуществлено природно-сельскохозяйственное районирование, которое выявляло природные территории, существенно различающиеся по агроклиматическим показателям, влияющим на состав и урожайность сельскохозяйственных культур. Такой подход вполне соответствует требованиям объективности, установленным в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. Таким образом, природно-сельскохозяйственное районирование, сделанное еще в СССР, после соответствующего обновления, может послужить основой для оценки муниципальных районов с точки зрения благоприятности или неблагоприятности их земель для ведения сельского хозяйства. Опыт советских землеустроителей показывает, что выделенные ими природно-сельскохозяйственные районы в равнинных условиях соотносятся с границами административных (муниципальных) районов. В горных условиях границы подзон, как правило, расчленяют территории административных районов и крупных землевладений.
Исходя из этого, минимальной территориальной единицей для определения территории как неблагоприятной для ведения сельского хозяйства, должен быть, по мнению экспертов, муниципальный район, а не субъект Российской Федерации.
Однако для установления неблагоприятности территории с точки зрения ведения сельского хозяйства недостаточно только агроклиматического зонирования. На сетку агроклиматических зон и подзон должна быть наложена другая сетка, отражающая транспортные, социальные, рыночные условия ведения хозяйства, определяющие конкурентные условия для аграрных товаропроизводителей. Так, в странах Евросоюза, США, Японии максимально полно учитывается местная специфика при определении критериев неблагоприятности и дифференциации размеров помощи товаропроизводителям. Например, в Японии это – гористость местности. В Европе помощь оказывается, в частности, при необходимости сохранить на территории местное население, у которого нет иного доходного занятия, кроме ведения сельского хозяйства. Таким образом, правила ВТО не запрещают, а практика стран – членов ВТО демонстрирует возможность использования различных моделей определения неблагоприятности с учетом местной специфики. Основное требование – объективность и нейтральность критериев, их долгосрочное, а не ситуативное действие.
Учесть местную специфику, сидя в кабинете Минсельхоза России, невозможно. Поэтому эксперты считают, что определять список муниципальных районов, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства, должен субъект Российской Федерации на основании критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации. Сами эти критерии неблагоприятности должны в совокупности и взаимосвязи составлять обоснованную и согласованную модель, отражающую влияние различных факторов на конкурентоспособность конкретных производителей.
Кроме экспертов в обсуждении проекта активное участие приняли региональные министерства сельского хозяйства. Возражения регионов вызывали как непроработанность самой концепции "неблагоприятности", ее неспособность учитывать специфику российских регионов, так и чрезмерная укрупненность территориальной единицы отнесения к неблагоприятной территории. Например, в письме Минсельхоза Чувашии от 31.07.2013 г. указано, что республика, чья территория отнесена к благоприятной для ведения сельского хозяйства, граничит с пятью регионами, четыре из которых отнесены к неблагоприятным. В результате Чувашию рассмотрели более пристально и нашли основания зачислить в группу неблагоприятных территорий, что показывает степень эластичности разработанной модели. Можно себе представить остроту закулисной борьбы, которая развернется между федеральным министерством и регионами, если проект будет принят в нынешнем виде.
Около 20 субъектов Российской Федерации приняли участие в обсуждении и дали свои предложения. В целом предложения со стороны регионов имеют похожую структуру: описываются трудности, испытываемые сельским хозяйством региона по объективным (природно-климатическим, социальным) причинам. Затем высказывается сожаление о том, что именно те параметры, которые определяют проблемы АПК данного субъекта Российской Федерации не вошли в перечень критериев, разработанных Минсельхозом. После этого предлагается внести дополнительные критерии или изменить значения предложенных критериев, на основании чего и отнести регион к числу неблагоприятных. Даже Республика Башкортостан и Ставропольский край нашли возможности при введении определенных критериев и использовании рейтинговой методики Минсельхоза России отнести свои территории к неблагоприятным.
На несистемный и слабооснованный набор критериев, предложенный Минсельхозом, регионы ответили своими такими же несистемными, но обоснованными с местной точки зрения наборами критериев. В отсутствие принципиальной концепции не ясно, какие региональные предложения стоит внести в список критериев, а какие отвергнуть. Остается пойти по пути волевого решения, что оставит многие регионы в недоумении: зачем их приглашали к обсуждению, если их понимание местных условий было проигнорировано.
По странному совпадению, все субъекты Российской Федерации, направившие в Минсельхоз свои предложения относительно критериев неблагоприятности и попросившие включить их в список неблагоприятных, кроме Республики Адыгея и Орловской области, вошли в доработанный перечень (который должен утверждаться Правительством РФ не реже 1 раза в три года). Идет борьба за серьезные федеральные деньги. Пути, которыми включались в перечень неблагоприятных такие регионы, как Воронежская область, Республика Башкортостан и Республика Татарстан, Алтайский край поистине неисповедимы.
Довольно забавно, что доля используемых сельскохозяйственных угодий в "благоприятных" регионах составляет: в Брянской области 51 %, в Тверской области 48 %, в Красноярском крае 63 %, Вологодской области 64 %, Владимирской области 65 %. Напротив, в "неблагоприятных" Алтайском крае и Воронежской области используется 86 % угодий, в Ростовской области – 95 %.
Все эти нестыковки и несообразности, составляющие "кашу с гвоздями" приготовленную рабочей группой Минсельхоза, приводят к обычному грустному выводу о неспособности чиновников к решению содержательных проблем.
Проблемы кадастровой оценки земель как критерия неблагоприятных территорий
В проекте Постановления Правительства, представленном Минсельхозом России, в качестве одного из показателей территорий, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, предлагалось использовать кадастровую стоимость земель. Казалось бы, это более чем правильно. Ведь именно кадастровая оценка является интегративным показателем, объединяющим природно-сельскохозяйственные характеристики территории, характеристики продуктивности земель и экономические показатели хозяйствования на этих землях. Однако эксперты выступили против использования этого показателя.
Для того чтобы понять критическую логику экспертов, нужно знать формальную и реальную процедуры расчета кадастровой стоимости. Формальный порядок таков: выполнение работ по кадастровой оценке осуществляется в обязательном порядке раз в пять лет коммерческими организациями по заказам органов власти субъектов РФ. На проведение работ по кадастровой оценке проводится конкурс (используются квалификационные требования) либо электронный аукцион (состязание исполнителей только по цене). Расчет кадастровой стоимости сельхозземель осуществляется по так называемому доходному методу. Этот метод определен Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденными Приказом Минэкономразвития от 20.09.2010 г., № 445. Подход Минэкономразвития исходит из оценки объема предполагаемых доходов, получаемых при данном качестве земли и на данной территории в предположении ее рационального использования. Казалось бы, что может быть лучше? Именно разница доходов сельхозпроизводителей при прочих равных условиях и является показателем неблагоприятности территории, и может служить основой для определения размера компенсаций в рамках государственной помощи.
Но к сожалению, этот привлекающий простотой алгоритм не работает: в Методике Минэкономразвития РФ как основы расчета кадастровой стоимости используются устаревшие данные о нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и устаревшая математическая модель нормативной урожайности, основанная на технологиях 25-30-летней давности.
Но дело не только в морально устаревшей методике. Реальный процесс расчета государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения осложнен тем, что на основе этой оценки региональные власти собирают земельный налог. Поэтому власти всегда пытаются влиять на уровень кадастровой оценки, причем в двух направлениях: на некоторых территориях требуют оценку повысить для увеличения сбора земельного налога, а на других территориях, наоборот, понизить в интересах сельских производителей.
Ориентиром служит предыдущая оценка, т. е. новая оценка не должна кратно отклоняться от оценки пятилетней давности. Предварительный расчет предъявляется заказчику на согласование, после чего, как правило, кадастровая оценка корректируется с учетом высказанных пожеланий и замечаний. Исполнитель вынужден на это идти, в противном случае он не получит оплаты работ, которые, как правило, не авансируются. Скорректированная оценка может существенно отклоняться от первоначального варианта. Это требует от исполнителя сложных манипуляций с расчетами, поскольку, удовлетворяя пожелания региональных властей, необходимо сохранить внешнее соответствие методическим указаниям Минэкономразвития. Как это можно сделать? Коррекция кадастровой оценки в определенных пределах возможна за счет уточнения различных параметров, влияющих на рентабельность сельскохозяйственного производства. Можно варьировать нормативные затраты на возделывание культур, включая или не включая затраты на мелиорацию, известкование почв, внесение удобрений и проч. Или, например, варьировать методы построения севооборотов, региональные цены на продукцию сельского хозяйства, норму прибыли предпринимателей. Другими словами, можно сохранить верность методике Минэкономразвития, но при этом удовлетворить пожелания региональных властей.
Существующий порядок расчета кадастровой оценки, по мнению экспертов, не позволяет считать ее надежным показателем того, что территория является неблагоприятной для ведения сельского хозяйства. На сегодняшний день кадастровая оценка – результат политического решения региональных властей, баланс интересов земельных собственников, сельхозпроизводителей и налоговых органов. Несмотря на то что кадастровая оценка рассчитывается независимыми исполнителями по утвержденной в министерстве методике, в ее основе лежат перерасчеты и корректировки в соответствии с ориентирами, заданными представителями региональных органов.
Потенциальная доходность сельскохозяйственных земель отражается в рыночных сделках. Однако в большинстве субъектов РФ реальной информации о сделках купли-продажи аграрных земель недостаточно для адекватной оценки их кадастровой стоимости. В силу отсутствия реального рынка сельскохозяйственных земель практикуемый "доходный" метод кадастровой оценки во многом произволен и подвержен административному влиянию.
Таким образом, если бы был рынок сельскохозяйственной земли и налаженная статистика рыночных сделок, то основанная на этой информации кадастровая оценка была бы наилучшим способом определения неблагоприятных территорий. Однако существующая в России система определения кадастровой оценки не позволяет использовать ее для выделения территорий с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства.
В ходе обсуждения было потрачено много сил и нервов. Дискуссия, продолжающаяся более двух лет, завершилась подписанием Постановления Правительства РФ № 51 (27.01.2015 г.) об утверждении Правил отнесения территорий к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции (<http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/strategicplannmg/crisis/20151n3>).
С учетом предложений от региональных правительств и экспертного сообщества был расширен перечень показателей, характеризующих почвенные и климатические условия; уточнен состав показателей, используемых для определения интегрального показателя социально-экономического развития сельских территорий; составлен новый перечень регионов, отнесенных к неблагоприятным и претендующих на помощь. Привязки к кадастровой оценке, как и настаивали эксперты, не предусмотрено.
Не удалось убедить Минсельхоз и правительство в необходимости более дробного, дифференцированного выделения поддерживаемых территорий. Единицей получения помощи остались территории субъектов РФ. Но говорить о полной глухоте Минсельхоза в диалоге с экспертами нет оснований.
Однако пришел 2014 г., и изменившаяся геополитическая обстановка оттеснила этот вопрос на периферию ведомственных забот. Стало понятно, что на фоне множественных претензий к России и санкций, введенных рядом стран, вопрос о размере помощи сельскому хозяйству становится совсем незначительным. Политика импорто-замещения поменяла приоритеты в работе Минсельхоза.
Заключение
Земельная реформа, начавшаяся в 1990 г. и продолжающаяся до настоящего времени, является важнейшей страницей в новейшей истории России. Эта реформа демонстрирует недостаток опыта построения земельных отношений в условиях устранения государства от регулирования всех сфер жизни. Инструменты и процедуры, выбираемые для создания нового земельного порядка, никогда не были чисто техническими вопросами, а отражали принципиальную позицию реформаторов в вопросе о месте государства в построении рынка. Смена земельного строя в начале 1990-х годов восходила к рыночному романтизму или, точнее, к наивности реформаторов, считающих, что достаточно раздать землю крестьянам и изобилие аграрной продукции будет обеспечено. Изгнание государства, лишение его управленческих функций, пожалуй, нигде не было так явно, как в земельной сфере.
В соответствии с задачей создания на месте колхозов и совхозов широкого слоя независимых фермеров был объявлен курс на приватизацию сельскохозяйственных земель. Первоначально эта приватизация шла с активным участием государственных структур (Комитета по земельной реформе и землеустроительных проектных организаций), которые должны были в соответствии с бизнес-логикой, с учетом качества земель проектировать и выделять для фермеров земельные наделы. И эта деятельность осуществлялась за государственный счет. Однако темп преобразований по такому сценарию не устраивал реформаторов. Спустя полтора года после начала приватизации земель государство отказалось от организационного и финансового участия в этом процессе. Было принято решение использовать в земельной сфере инструменты, сильно напоминающие приватизационные ваучеры. На сегодняшний день, по прошествии почти 25 лет, миллионы бывших колхозников имеют на руках бумажные свидетельства о земельных долях, так и не получившие реального воплощения в виде оформленных земельных участков (отмежеванных, поставленных на кадастровый учет). Такая "полуприватизация" является памятником поспешных реформаторских решений, не обеспеченных механизмами исполнения. Не случайно в народе реформаторов называли "большевиками наоборот", подчеркивая одержимость идеей в ущерб здравому смыслу. По иронии судьбы борьба с социализмом продолжила советскую логику принесения экономики в жертву политическому проекту. Лишь после 2010 г. началось движение по восстановлению роли государства в управлении земельными ресурсами.
В той же мере поспешно принимались решения об институциональных преобразованиях в земельной сфере. Единый центр разработки и реализации государственной земельной политики (земельный главк Минсельхоза), который решал широчайший круг задач (от учетных, охранных, контрольных и надзорных до планировочных и проектных), в результате серии достаточно бессмысленных преобразований, продиктованных более логикой политической и межведомственной борьбы, чем потребностями земельной сферы, был превращен в Росреестр – службу, отвечающую за учет земель и ведение земельного кадастра. Была приватизирована система государственных исследовательских и проектных институтов (гипроземов), обладавших всей полнотой информации о состоянии земель как главного производственного ресурса АПК и проектировавших оптимальное использование земель. Основной целью приватизационной активности реформаторов были здания, которые занимали гипроземы, а не ценнейшие архивы и кадры.
При всех попытках ввести земельные отношения в стандарты свободного рынка до настоящего времени сохраняется правовой институт прямого влияния и контроля государства – категории земель, включая земли сельскохозяйственного назначения. Начатый в 2012 г. переход от категорий земель к территориальному зонированию исходил из логики устранения дублирования двух систем регулирования – категория земель и разрешенные виды использования конкретного участка. Поскольку за каждую систему регулирования отвечают разные чиновники, это усложняет административные процедуры и повышает коррупционные риски. На этом основании было решено одну из систем убрать. Вначале Минсельхоз, аграрии, землеустроители и многие правоведы выступили в принципе против отмены категорий, считая, что это единственный сохранившийся институциональный барьер защиты сельскохозяйственных земель от соблазна использовать их для промышленного или жилищного строительства. Несколько лет дискуссий и борьбы между Минэкономразвития, разработавшим соответствующий законопроект, и объединением аграриев и землеустроителей привело к существенной корректировке законопроекта в виде включения в него более четких механизмов защиты сельскохозяйственных земель. Основная дискуссия продолжается вокруг того, какие административные усилия и финансовые затраты готово понести государство для реализации мероприятий, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель (в первую очередь особо ценных земель) при переходе от категорий к территориальному зонированию.