Еще один проект, характеризующий качество работы чиновников в рыночных условиях, относится к участию России в международных институтах регулирования. Речь идет о членстве России в ВТО. В условиях ограничений, накладываемых ВТО на помощь аграриям в форме мер "желтой" корзины, возникла потребность изыскивать иные каналы помощи, не подпадающие под штрафные санкции ВТО. В частности, решили оказывать поддержку сельхозпроизводителям, которые работают на территориях, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства. Однако институциональное проектирование и организация такой помощи вылились в очередную бюрократическую игру с формальными показателями и лоббистскую борьбу вместо анализа и учета реального состояния дел на местах. Правда, в изменившейся международной ситуации со всеми санкциями и контрсанкциями вся суета оказалась напрасной. Но выявление и анализ логики таких решений может оказаться полезным при изменении внешних условий.
Литература
Абалкин Л.И. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. 2009. № 9.
Алакоз В.В., Никонов А.В. Землеустройство – инвестиционная карта России в аграрном секторе // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 4.
Барсукова С.Ю. Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО // ЭКО. 2014. № 3.
Буздалов И.Н. Условия и направления социально-экономической модернизации сельского хозяйства России // АПК: экономика, управление. 2010. № 5.
Буздалов И.Н. Земельная реформа: взгляд сквозь призму замысла // АПК: экономика, управление. 2012. № 7.
Виссер О., Мамонова Н., Споор М. Инвесторы, мегафермы и "пустующие" земли: крупные земельные сделки в России // Земельная аккумуляция в начале XXI века / под общ. ред. А.М. Никулина. М.: Изд. дом "Дело" РАНХиГС, 2012.
Волков С.Н. Землеустройство. М.: ГУЗ, 2013.
Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства Российской Федерации за 2012 год. М., 2013. <http://rosagroland.ru/monitoring/ analitycs/311/>.
Звягинцев В.И. И опять земельный вопрос // ЭКО. 2014. № 2.
Кирчик О. Дискуссии по аграрному вопросу в постсоветской России // Отечественные записки. 2004а. № 1.
Кирчик О. Земельная реформа: 1990–2002 // Отечественные записки. 20046. № 1.
Липски С.А. Земельная реформа в постсоветской России // Экономический журнал. 2013. № 3.
Макаров А.Н., Хубиев К.А. Теневая экономика и реформа земельной собственности в современной России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 6.
Тимофеев Л. Коррупционные схемы и перераспределение земли в сельском хозяйстве. М.: РГГУ, 2002.
Узун В.Я. Аграрная реформа в России: мифы и реальность // Вопросы экономики. 2008. № 10.
Глава 3
Реформы миграционной политики: принуждение к интеграции
На недавней конференции, посвященной проблемам миграции, один из участников дискуссии довольно точно, с моей точки зрения, определил формулу российской политики в области "адаптации и интеграции мигрантов": "Наше государство заставляет [мигрантов] самостоятельно интегрироваться". То есть оно предъявляет иностранцам жесткие требования при отсутствии государственной (или поддерживаемой государством) инфраструктуры, помогающей мигрантам этим требованиям соответствовать.
В данной главе будет дан краткий обзор развития законодательства и концептуальных документов, призванных регулировать пребывание на территории РФ иностранных граждан. Этот обзор даст представление об общей динамике отношения государства к миграции на протяжении 25 лет и некоторых факторах, влияющих на регулярную смену трендов с "либерального" на "силовой" и обратно. Затем будут рассмотрены некоторые подходы к определению "интеграции" и обозначена специфика российского случая. В заключение, на примере функционирования государственных курсов русского языка для (трудовых) мигрантов, будет показано, как на практике реализуются важнейшие идеи миграционной политики.
§ 1. "Работа над ошибками" в ситуации постоянной смены приоритетов
Попытки разработать концепцию государственной миграционной политики РФ предпринимались с конца 1990-х годов. Тогда образованная в 1992 г. Федеральная миграционная служба (ФМС) была гражданским ведомством, основной заботой которого были "вынужденные переселенцы" [Воробьева, 2011]. В конце 1990-х годов завершению работы над проектом концепции помешала ведомственная чехарда: "[С] февраля 1999 г., после отстранения от руководства ФМС Т. Регент, миграционная политика осуществлялась в условиях растянувшейся на несколько лет череды реорганизаций и смены административной принадлежности" [Воронина, 2013, с. 86]. В феврале 2002 г. ФМС России была передана в ведение силового ведомства (МВД), что, по мнению экспертов, негативно сказалось на работе службы. Вскоре (в июне 2002 г.) "была отменена уже подготовленная, научно проработанная Федеральная миграционная программа на последующие пять лет" [Там же]. Тогда же происходит смена тренда в обращении с "миграцией": в центре внимания ФМС оказывается не помощь мигрантам, а противодействие увеличению их количества, борьба с "нелегальной миграцией" и т. п. Гуманитарная миссия ФМС оказывается отодвинута на второй план: "Была утрачена преемственность и последовательность в деятельности миграционной службы. МВД России не имело опыта в разработке миграционной политики, не владело навыками работы с мигрантами, с общественными объединениями, деятельность ФМС перестала быть транспарентной для общества, приобрела жестко силовой характер. Смыслом и целью миграционной политики становится борьба с незаконной миграцией, а принимаемые законы стали носить ограничительный характер" [Там же].
Смена тренда отразилась и на законотворческой деятельности. В 2002 г. внесены поправки в закон "О гражданстве", ужесточившие правила получения российского гражданства. В том же году принимается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (по настоящее время регулирующий нахождение иностранцев на территории России). В первоначальной редакции Закон апеллировал общей категорией "иностранные граждане", не был настроен на регулирование сложного феномена. (Об этом, в частности, свидетельствует количество правок, внесенных в закон. Между 2006 и 2013 г. принято 33 федеральных закона, призванных уточнить существующие или сформулировать новые положения этого закона. За это время размер закона увеличился вдвое по сравнению с первоначальным вариантом.) Легализация пребывания и занятости иностранных работников представляла собой длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую как для самих мигрантов, так и для работодателей [Витковская, 2009].
В марте 2003 г. распоряжением Правительства РФ одобрена (рестриктивная) "Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации". В ней объект "регулирования" ("миграционный процесс") не определен, но "миграционная ситуация" в России описана в категориях угрозы национальной безопасности, вызовов санитарно-эпидемиологической, криминогенной и т. п. обстановки в регионах, принимающих иммигрантов. "Охранительные" обертоны в Концепции сочетаются с утверждением, что экономика нуждается в "дополнительных трудовых ресурсах", ставится задача обеспечить "регулируемый приток иммигрантов, в первую очередь из государств СНГ". В качестве "актуальной проблемы для российского общества" названа и необходимость "формирования установок толерантного сознания".
Тема "формирования установок толерантного сознания" как административной задачи возникает еще в 1990-х годах. В 2001 г. появляется Федеральная целевая программа "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе", вслед за ней в разных регионах появляются и действуют до 2014–2015 гг. свои программы "Толерантность". Цель – предотвратить рост "ксенофобии и межнациональной напряженности" – в этих Программах сочетается с экзотизирующим этноцентричным взглядом на "приезжих" (как предполагается, "иноэтничных") людей [Карпенко, 2013]. Такой взгляд мешает сформироваться промиграционному дискурсу. Подогреваемые заявлениями официальных лиц и СМИ, регулярно связывавшими актуальные проблемы с присутствием иностранных мигрантов, в обществе поддерживаются стойкие антимигрантские настроения [Карпенко, 2002; Малахов, 2007 и др.], создающие барьеры на пути формирования интеграционного тренда в миграционной политике. Эффектом этнизации мигрантов в публичном дискурсе становится фокусировка внимания на "конфликте культур". Нежелательность изменения этнического состава населения очень часто выступает в качестве одного из главных аргументов в пользу рестриктивной миграционной политики.
Альтернативная аргументация складывается в поле демографии и демографической политики. В 2001 г. была принята "Концепция демографического развития РФ на период до 2015 г.", призванная дать официальное видение "объективных демографических потребностей страны" и наметить ориентиры развития. В 2007 г. появилась "Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.", во многом уточнившая положения документа 2001 г. Как в первом, так и во втором документе в качестве важнейших целей "регулирования миграционных потоков" заявлено "создание действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации", "обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения". В Концепции 2007 г. "иммиграция" видится источником пополнения "человеческого капитала" России за счет "привлечения на постоянное место жительства" "иммигрантов [выходцев из других стран] трудоспособного возраста". С моей точки зрения, в поле демографии складываются аргументы, подпитывающие "либеральный" тренд в миграционной политике, ориентированный на привлечение мигрантов и скорейшую интеграцию в принимающее общество.
К началу 2000-х годов в научном споре об "объективных демографических потребностях России" и о том, какова роль иммиграции в решении демографических проблем обозначилось две позиции: "либеральная" и "охранительная". Общим между ними является признание надвигающейся на Россию "демографической катастрофы" (сокращение абсолютной численности населения, доли в нем лиц в трудоспособном возрасте и т. п.), различается – представление о роли, которую в предотвращении "катастрофы" призвана сыграть активная иммиграционная (ориентированная на пополнение постоянного населения за счет иммигрантов) политика. "Либералы" доказывают, что в сложившейся ситуации основным, если не единственным источником роста численности постоянного населения страны, может быть только иммиграция [Вишневский, 2004; 2013 и др.]
Оппоненты в целом соглашаются с оценкой рисков, связанных с прибытием на территорию страны большого количества "иноязычных, инокультурных людей", но расходятся в видении того, каким образом можно минимизировать связанные с этим негативные эффекты. "Охранители" предлагают рестриктивную логику, призывают ограничить миграцию в целях "предотвращения нарушения этнического баланса" [Архангельский и др., 2005, с. 114]. "Либералы" противопоставляют ей "обобщенный взгляд на глобальную демографическую ситуацию" и говорят о необходимости "наращивать иммиграционную емкость стран "Севера"" (в том числе России), развивать механизмы интеграции вновь прибывших:
"Приток миллионов иноязычных, инокультурных людей, иноверцев, непрерывно прибывающих в Северную Америку, Европу или Россию, и в самом деле создаст давление на европейско-христианские ценности и основанную на них культуру, принесет с собой опасность утраты культурной идентичности и множество других проблем – экономических, социальных, политических. Перед лицом столь неприглядной перспективы действительно возникает искушение зажмурить глаза. <…> Но одно дело – наши желания или наши фантазии, а другое – неумолимые цифры и факты, которые указывают как на увеличивающуюся потребность стран "Севера" планеты в притоке людей с "Юга", так и на нарастающее с каждым годом миграционное давление "Юга" на "Север", способное намного превысить эту потребность. Противникам иммиграции, да и просто людям, резонно опасающимся ее последствий, может казаться парадоксальным, но единственный ответ на этот вызов – наращивание иммиграционной емкости стран "Севера" или, если угодно, "Запада". И дело уже не в том, что это нужно каждой из стран в отдельности, а в том, что это один из необходимых для всего человечества путей выруливания на более спокойную дорогу из этой критической глобальной ситуации, которая возникла в результате демографического взрыва в странах третьего мира" [Вишневский, 2004, с. 21–22].
Как в общественных дискуссиях, так и в практиках законотворчества и правоприменения продолжает доминировать "охранительная" логика. По мнению Анатолия Вишневского, стойкие антимигрантские настроения, существующие в российском обществе, идут "вразрез с объективными демографическими потребностями страны. <…> Раздутые представления о масштабах иммиграции, ее этническом составе и исходящих от нее угрозах прочно укоренились в головах россиян и стали серьезным психологическим препятствием для осознания новой роли иммиграции как важнейшего демографического ресурса России" [Вишневский, 2013, с. 105].
К середине первого десятилетия 2000-х тезис о том, что "Россия нуждается в мигрантах", сформированный в поле демографии, признается в качестве общезначимого. Однако задача формирования механизмов интеграции продолжает оставаться на периферии внимания законодателей.
По мнению экспертов, перелом в прежде последовательно рестриктивной политике происходит в 2006 г. [Воронина, 2013; Витковская, 2009], когда принимаются поправки к закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации" и в закон "О миграционном учете". В законе появляются "безвизовики" ("иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы"); "миграционная карта" наделяется статусом самостоятельного документа, подтверждающего право иностранного гражданина находится на территории РФ; вводятся нормы, упростившие порядок учета (уведомительный характер оформления мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет) и привлечения трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда. Параллельно с процессами "либерализации" в преддверии парламентских выборов принимаются популистские решения, ограничивающие иностранцев в различных сферах. В частности, в 2007 г. им запрещена розничная торговля в палатках и на рынках, а также прочая розничная торговля вне магазинов. Доля иностранцев в этой сфере не должна была превышать 40 %. В ходе предвыборных кампаний активно эксплуатируются антимигрантские настроения.
В 2010 г. ужесточение порядка получения разрешений на работу трудовыми мигрантами (квоты) было частично сглажено появлением двух других каналов легализации: введением специальных преференций для иностранных высококвалифицированных специалистов и введением патента для мигрантов, занятых у физических лиц. Все эти изменения стимулировали рост трудовой миграции из стран СНГ. (Как отмечает заместитель директора ФМС Е. Егорова, "не сразу обратили мы внимание на проблемы, связанные с трудовой миграцией, – долгое время ее вообще не выделяли из общей массы прибывающих иностранцев" [Егорова, 2012] (цит. по: [Воронина, 2013, с. 91]).) По оценкам специалистов, к началу 2012 г. больше миллиона иностранных граждан получили "патент" и вместе с ним легальную возможность работать у частных лиц [Флоринская, 2013, с. 629].