В 2012 г. ФМС России выведена из структуры МВД и подчинена напрямую Правительству РФ. В том же году принята новая "Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года", в которой указывается на необходимость "реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах", ставится задача "модернизации всей системы управления этими процессами в РФ", "устранения несовершенств" системы. В экспертном сообществе царили оптимистические ожидания относительно предстоящей либерализации. Однако открытое и активное обсуждение Концепции, в которое включились ведущие эксперты, представители неправительственных организаций, не увенчалось успехом. В окончательной версии она предстала в виде эклектичного сочетания риторики "либерального" и "охранительного" толка, с доминированием "охранительного" подхода, опирающегося на логику и аргументы, доказывающие "необходимость ограничения внешней миграции и более активного использования потенциала внутренней".
В Концепции 2012 г. (как и в Концепции 2003 г.) отсутствует внятный категориальный аппарат для идентификации (многомерного) объекта "регулирования". Так, например, в списке "основных понятий", используемых в Концепции, не находится места определению миграции, артикуляции различий между "внутренней" и "внешней/ международной/трансграничной миграцией", хотя эти понятия активно используются для определения других терминов. Вместе с тем обнаруживается существенное различие в смыслах, приписываемых "перемещению иностранных граждан/работников" и "перемещению граждан РФ". Категория "миграция" используется для описания перемещения иностранцев, а словосочетание "(территориальная) мобильность" – для описания перемещения остальных.
В случае "миграции" проблемы рассматриваются с точки зрения "принимающего общества", озабоченного, с одной стороны, низкой конкурентоспособностью России в борьбе за "(иностранных) работников высокой квалификации", а с другой – привлекательностью страны для (трудовых) "мигрантов нового поколения" из стран СНГ.
С первыми ассоциируется "накопление человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние в принимающих обществах". Вторые рассматриваются как источник проблем; им приписывается дефицит культурных и профессиональных навыков и знаний, потребность в адаптации и интеграции; их переезд ассоциируется с развитием "теневого сектора экономики", что рассматривается как "одна из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения РФ".
В случае, если речь идет о перемещении граждан внутри страны, как правило, используется словосочетание "территориальная мобильность". Проблемы, артикулируемые в связи с "мобильностью", избираемая авторами перспектива, иные:
"Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренних миграциях. Население Российской Федерации отличается более низкой территориальной мобильностью (в том числе на локальном уровне) в сравнении с другими странами. Причины обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения. Основным вектором межрегиональных внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации" [Концепция государственной миграционной… 2012].
Если в случае "иностранных граждан" как проблема воспринимается высокий уровень их мобильности ("миграции"), то в случае "внутренних миграций", проблема видится в низкой мобильности населения и объясняется бедной инфраструктурой миграции (неразвитость транспортной сети, рынка арендуемого жилья, труда и т. п.). При этом дефициты структурных возможностей, с которыми сталкиваются люди в ходе "внутренних миграций", не артикулируются в разговоре об "иностранных гражданах", ибо их ситуация рассматривается из перспективы "принимающего общества", фокусирующего внимание не на проблемах "мигрантов", а на (своих) проблемах с "мигрантами". Источник проблем с (иностранными) мигрантами видится прежде всего в этнокультурных различиях, в том, что они не говорят на нашем (русском) языке и не разделяют наш образ жизни. На воспроизводство этноцентрированного взгляда на миграционные процессы и производимые ими эффекты сильное влияние оказывает культурная и национальная политика.
Решение вопроса об интеграции и адаптации мигрантов зависит от того, каким образом принимающее общество видит основания своего "единства". В 2012 г. указом президента принимается "Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года". В 2013 г. принимается Федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 гг.)". Тот, кто задастся вопросом: что берется в качестве общезначимого, конституирующего сообщество российских граждан ("единой российской нации") принципа? – довольно быстро придет к выводу, что Целевая программа предлагает рассматривать ":гражданскую идентичность" как производную от "традиционных форм духовности и этнической культуры народов
России", а "укрепление гражданского единства" как производную от "гармоничных межнациональных отношений", развития "этнокультурного многообразия народов России" и преодоления "негативных факторов в межнациональных (межэтнических) отношениях".
Эта же идея заложена в концепции России как "государства-цивилизации", обладающего "особым цивилизационным кодом", изложенной несколько раньше (до принятия "Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года") В. Путиным. В основу видения "наших национальных и миграционных проблем" автор, с одной стороны, закладывает представление об уникальном "цивилизационном/культурном коде", ("исторически") настроенном на обеспечение "единства в многообразии" и призванном стать основанием "мировоззрения, скрепляющего [российскую] нацию". С другой – никаких признаков концептуализации оснований политического типа сообществ (автономных от этнокультурных и моральных категоризаций) не предлагается. По версии В. Путина основным "скрепом общественного порядка" и основой "гражданской нации" является "нравственная воля народа": "Произошло то, о чем Василий Ключевский говорил применительно к первой русской Смуте: "Когда надломились политические скрепы общественного порядка, страна была спасена нравственной волей народа". И кстати, наш праздник 4 ноября – День народного единства, который некоторые поверхностно называют "днем победы над поляками", на самом деле – это "день победы над собой", над внутренней враждой и распрями, когда сословия, народности осознали себя единой общностью – одним народом. Мы по праву можем считать этот праздник днем рождения нашей гражданской нации" [Путин, 2012].
В тексте Целевой программы присутствует множество вариантов артикуляции отказа рассматривать ":гражданские отношения" ("гражданское сознание", "гражданскую идентичность" и т. п.) как самостоятельную, автономную от "сферы межнациональных (межэтнических) отношений" область социальной реальности. Ирония состоит в том, что "правовой нигилизм", однажды упоминаемый в документе, рассматривается не как самостоятельная проблема, а как один из "негативных факторов", влияющих "на развитие межнациональных отношений".
"Слабое общероссийское гражданское самосознание (общероссийская гражданская идентичность)" рассматривается как проблема, но поиск решений ведется не в направлении строительства правового государства, а в возведении (этно)культурных барьеров под аккомпанемент заклинаний о необходимости "укрепления гражданского и духовного единства российской нации". Поиск основ "гражданственности" в области "(этно)культур" приводит к артикуляции "культурных доминант" ("этнической (русской) и религиозной (православной)"), на которые и возлагается задача скреплять "этнокультурное разнообразие" в "гражданское единство". В этом контексте стоит рассматривать и правовые инновации в области интеграции – изменения, внесенные в закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предписывающие с 2012 г. трудовым мигрантам, планирующим работать в сфере ЖКХ, розничной торговли или бытового обслуживания, демонстрировать знание русского языка, а с 2015 г. большинству трудовых мигрантов сдавать комплексные тесты по русскому языку, истории и основам законодательства.
В апреле 2016 г. ФМС возвращена в структуру МВД. Тогда же стало известно о планах ужесточения миграционной политики. Официальное объяснение переподчинения ФМС и введения более жестких миграционных правил состоит в том, что Россия повторит опыт Европы, где "из-за миграционного кризиса… происходит ломка культурно-исторического уклада":
""Это огромная нагрузка. Люди, которые бежали от войны, поехали за пособиями, которые им были назначены в Европе. Результатом является ломка культурно-исторического уклада в Европе, а это очень опасное явление. Еще раз говорю, мы не можем к этому относиться безразлично", – сказал Медведев. Россия должна быть ограждена от тех проблем с миграцией, с которыми столкнулась Европа, считает премьер. <…> Он подчеркнул, что именно на решение этой задачи и должна быть направлена синхронная деятельность правительства и законодателей. "Но тренд вам понятен, в том числе и решения президента о возвращении Федеральной миграционной службы в систему министерства внутренних дел", – заключил Медведев" [ТАСС, 2016].
С моей точки зрения, постоянно артикулируемая различными агентами обеспокоенность "ломкой культурно-исторического уклада", с одной стороны, скрывает отсутствие "уклада" как некоей парадигмы, обеспечивающей связанность и последовательность решений и действий, с другой, – ассоциирует успех государственной политики (не только миграционной) с поимкой, физическим или символическим изгнанием "вандалов" ("нелегальных мигрантов", "иностранных агентов" и т. п.), легитимирует авторитарные/силовые методы взаимодействия с теми, в ком усматривается "угроза".
Как мы видим из приведенного выше краткого обзора, приоритеты и "стратегические ориентиры" постоянно меняются, формируясь в зазоре между демографической/социально-экономической проблематикой и проблематикой безопасности/"культурного единства".
В зависимости от текущей политической ситуации, большее предпочтение отдается то одному, то другому набору аргументов. В этом контексте невозможно достигнуть консенсуса по поводу определения конкретных стратегических целей, приоритетной оказывается задача балансировки, сохранения существующего статус-кво ("межнационального мира и стабильности"). Как населению, так и мигрантам посылаются противоречивые сигналы, мешающие выстроить не только долгосрочный, но и среднесрочный план действий.
§ 2. "Они нам нужны, но они [нам] должны…", или интеграция по-русски
Установка на необходимость "социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации" формулировалась во всех Федеральных миграционных программах с начала 1990-х годов, однако менялось представление о характеристиках целевой группы, соответственно, направлениях и механизмах интеграции. Если в 1990 – начале 2000-х годов речь шла о "соотечественниках", "вынужденных переселенцах" и "беженцах", то к середине первого десятилетия 2000-х фокус внимания смещается на "трудовых мигрантов".
По мнению Владимира Мукомеля, до последнего времени указание на "необходимость адаптации и интеграции" были декларациями, не реализованными на уровне реальной политики или программ: "[Л]ишь в последнем указе Президента России (от 7 мая 2012 г. № 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации". – О. К.) ставится задача разработки соответствующих программ "социальной адаптации и интеграции мигрантов"" [Мукомель, 2013, с. 697]. Однако на локальном уровне такие программы разрабатывались. В Санкт-Петербурге "обеспечение социальной интеграции и культурно-языковой адаптации мигрантов" стало одной из задач в последней по счету городской "Программе гармонизации межкультурных, межэтнических и межконфессиональных отношений, воспитания культуры толерантности в Санкт-Петербурге на 2011–2015 годы". Эта пятилетняя программа – третья по счету в Санкт-Петербурге. "Мигранты" впервые оказываются самостоятельной целевой группой Программы. Перед реализаторами Программы возникает вопрос: как отделить на практическом уровне эту группу от традиционных для Программы "этнических общин", как привлечь целевую группу и организовать работу с ней? Ставка ожидаемо была сделана на городской Дом национальностей и "диаспоры". Через них распространялась информация о музейных программах "для мигрантов" и другие новости. Новацией Программы стала организация бесплатных курсов русского языка для мигрантов, о которых речь пойдет ниже.
Прежде чем описывать различные практики в области интеграции, определимся с понятиями. "Интеграция – процесс, результатом которого является принятие мигранта местным социумом как на индивидуальном, так и на групповом уровне и подразумевает, что мигранты, сохраняя свою культурную идентичность, объединяются с принимающей средой в единое сообщество на некоем внеэтническом, значимом как для группы, так и для принимающей среды основании" [Мукомель, 2013, с. 695]. Использование этого термина в международной практике предполагает указание на разделенную сторонами (сами мигранты, правительства отправляющей и принимающей страны, общественные организации и население принимающей страны) ответственность за результат этого процесса [Communication, 2003].
Сознательное использование этой категории в российском контексте представляет собой, в определенном смысле, политический жест, в котором, с одной стороны, происходит отказ от объективизирующего взгляда на мигрантов (они оказываются одним из партнеров в сложной системе отношений, обладающим собственным голосом и ресурсами); с другой – снимается сугубо государствоцентричный (административный) взгляд на феномен.