Эти правовые новации увязывают доступ иностранного гражданина к труду и, как следствие, к легальному статусу на территории РФ с определенным ассортиментом языковых компетенций, правовых и историко-культурных знаний. Из всего ассортимента показателей интеграции, она (эта норма) на первый план выдвигает социокультурные, подчиняя им социально-экономические, политико-правовые и социально-психологические аспекты.
Абсурдность ситуации состоит в том, что закон обязывает сдавать комплексный экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ только (воспринимаемых как временные) трудящихся мигрантов, "соответственно, требования, предъявляемые этой категории иностранных граждан, станут заведомо выше предъявленных к лицам, претендующим на получение гражданства РФ" [Концепция, 2013, с. 13]. От последних закон требует лишь демонстрации базовых знаний русского языка и выражения "согласия придерживаться законодательных норм России и готовности соблюдать конституционные законы".
Как предполагают авторы Концепции комплексного экзамена, он "по сути становится интеграционным экзаменом, определяющим степень вовлеченности иностранных граждан в российское общество" [Концепция экзамена по русскому языку… 2013, с. 9]. Его введение "обусловлено необходимостью социокультурной ассимиляции мигрантов и соответствует существующей мировой практике. Такой экзамен призван стать тестом на знание российского образа жизни" [Там же, с. 9]. Создатели теста видят "объективно существующую потребность в ознакомлении прибывающих иностранных граждан с базовыми культурными ценностями российского общества и основами законодательства РФ" [Там же, с. 7] и рассматривают его введение как шаг на пути "создания условий для адаптации и интеграции мигрантов, защиту их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности" [Там же, с. 9].
"Введение экзамена призвано задать поведенческую траекторию мигрантов в соответствии с существующими в РФ культурными ценностями, социальными и законодательными нормами, предотвращать нарушения этих норм. Экзамен призван стать реальным инструментом оценки готовности иностранных граждан интегрироваться в российское общество и средством реализации государственной миграционной политики РФ и Стратегии национальной политики" (Курсив мой. – О. К.) [Там же, с. 7–8].
Чтобы было понятно, что из себя представляет этот инструмент корректировки поведенческой траектории мигрантов, перечислим лишь несколько требований к организации экзамена и к уровню знаний, предъявляемых на начало 2015 г., когда тест встраивается в практики легализации мигрантов. Экзамен проводится на русском языке [Там же, с. 15]; пересдавать можно неограниченное количество раз, но не ранее, чем через две недели после предыдущей сдачи [Там же, с. 17]; на экзамен не разрешается приносить учебники, магнитофоны, фотоаппараты, тетради, бумагу [Там же, с. 34]; общее время проведения комплексного экзамена (3 модуля) – 230 минут (3 часа 50 минут) и т. д. Содержание тестов можно найти на официальном сайте Российского тестового консорциума (<http://testcons.ru>). Как следует из интервью с одним из сотрудников тестового центра, на начало 2015 г. работа по "совершенствованию (в сторону максимального упрощения) содержания" тестов продолжается.
Тест является элементом политики интеграции и предлагает воздействовать на "поведенческую траекторию мигрантов в соответствии с существующими в РФ" нормами. Административная логика вращается вокруг разработки/выдачи/контроля документов (миграционная карта, свидетельства, разрешение на работу или патент, документы о регистрации и т. п.), призванных открывать официальный доступ к различным ресурсам принимающего общества. Обнаруженные государственными органами пробелы в пакете (разрешительных) документов делают его (пакета) обладателя "нелегалом". Мера воздействия зависит от того, каким статусом наделен документ в административном табеле о рангах. Соответственно, увеличивая (уменьшая) ассортимент документов, ужесточая (смягчая) требования, предъявляемые к претендентам на их получение, государство стремится влиять на социальные процессы в обществе. Размечая перед мигрантом своеобразную "дорожную карту интеграции", государство стремится прочертить "правильную" траекторию его движения в "нашем обществе", исходя из собственной потребности в контроле и подчинении поведения мигранта административной логике. Однако эффекты целенаправленных административных усилий зачастую бывают противоположными изначальным интенциям.
Введение института платного (3 тыс. руб.) тестирования предшествует формированию инфраструктуры и технологии подготовки к его прохождению. Из документов, размещенных на сайте единого тестового консорциума на 2015 г., становится понятно, что подготовка к прохождению теста (когда такая инфраструктура будет сформирована) также должна оплачиваться мигрантом самостоятельно. Кроме того, не ясно, каким образом законодатель предлагает решать задачу трудоустройства тем мигрантам, кто тест сдать не смог.
По мнению многих экспертов, введение данной нормы повлияет не столько на средний уровень знания русского языка (истории, основ законодательства) среди "безвизовиков", сколько на формирование еще одной опции в неформальной (коррупционной) схеме получения разрешительных документов. Рост коррупции станет, можно допустить, непреднамеренным, но неизбежным эффектом введения данной нормы. Каждый из агентов, вовлеченных в процесс (УФМС, инфраструктура тестирования, языковые курсы, работодатели), заинтересован в том, чтобы претенденты успешно сдавали экзамен (т. е. получали документ о том, что его сдали).
Становление института государственных курсов русского языка, ориентированных прежде всего на мигрантов с пространства бывшего СССР, указывает на частичную утрату им (русским языком) функции "языка межнационального общения". Это происходит на фоне массовой трудовой миграции из стран, с которыми Россия имеет безвизовый режим (в частности, обеспечивающие наибольшее количество трудовых мигрантов – Таджикистан, Узбекистан). Если мигранты 1990-х годов, прошедшие через советскую образовательную систему, русским языком владели, то с середины 2000-х годов исследователи отмечают значительный рост числа (молодых) мигрантов, русского не знающих или знающих слабо [Малахов, 2014]. В конце первой декады 2000-х годов, исследователи диагностируют "существенные сдвиги в характеристиках потоков трудовой миграции в Россию". "Появилась устойчивая тенденция к увеличению доли мигрантов, приезжающих из стран Центральной Азии, которая охватила практически все принимающие мигрантов регионы России…Все больше мигрантов прибывает из малых городов и сел. Если в Москве таких мигрантов около 60 %, то в Астраханской области – уже более 80 %. Растет культурная дистанция между мигрантами и местным населением. Они все хуже знают русский язык. В Москве 20 % мигрантов знают русский "не очень хорошо", а 3 %– "плохо"; в Астрахани таких соответственно 42 % и 17 %. Снижается образовательный уровень трудовых мигрантов: около 40 % мигрантов в Москве и 55 % в Астраханской области не имеют профессионального образования. Как следствие, "новые" мигранты все труднее адаптируются к российским условиям, и на рынке труда, и в быту. Такие мигранты (с низким образованием, приехавшие из отдаленных и сельских районов) вообще менее социально адаптивны, менее склонны пользоваться действующими социальными институтами и сервисами – правовыми, образовательными, медицинскими, национально-культурными и т. п. Большинство социальных трансакций они осуществляют через неформальные связи, в основном через родственников и друзей, а также через сложившийся теневой институт посредничества в сфере организации миграции и трудоустройства мигрантов. Все это увеличивает "миграционные риски" и незащищенность мигрантов. С другой стороны, такие мигранты обладают неразвитым правосознанием и предпочитают либо вовсе не отстаивать свои права, либо делать это через тех же неформальных (или попросту криминальных) агентов" [Тюрюканова, 2008]. В этом контексте вопрос об "адаптации" переходит из плоскости формирования "толерантной среды", в плоскость формирования институциональной среды, которая будет способствовать более эффективному включению трудовых мигрантов в принимающие сообщества.
Инфраструктура курсов русского языка для мигрантов стала одним из направлений деятельности как органов федеральной и региональной власти, муниципальных образований, так и коммерческих структур, диаспор, правозащитных центров, волонтерских организаций и частных инициатив.
В Санкт-Петербурге бесплатные государственные курсы русского языка для взрослых мигрантов возникли в контексте реализации программы Правительства Санкт-Петербурга "Толерантность" (2011–2015). В Программе в рамках направления "Создание условий для языковой и социокультурной интеграции учащихся-инофонов в петербургское сообщество. Содействие адаптации мигрантов в Санкт-Петербурге" были организованы курсы русского языка для трудовых мигрантов. В основном они проходили на базе городских площадок – в школах, библиотеках, образовательных центрах и т. п. Согласно отчету о ходе реализации программы "Толерантность" в 2012 г., бесплатные городские курсы посетили 800 человек [Смирнова, 2012].
В ходе интервью одна из преподавателей, участвовавших в программе (а на момент интервью – сотрудник программы "Толерантность"), пояснила, что в контексте программы "Толерантность" курсы сложились в своеобразные клубы, в которые могли прийти все, кто хотел улучшить свое знание русского языка. Средства, выделенные городом на эти цели, распределялись в районные администрации (по 100 тыс. руб. на муниципалитет), которые, в свою очередь, выделяли помещения для проведения курсов и осуществляли общий контроль целевого расходования средств. Преподаватели имели минимальную информационную поддержку (как правило, они самостоятельно изготавливали и распространяли объявления о проведении курсов), никаких стандартизированных требований или тестов при поступлении и окончании курсов, никаких формальных ограничений по форме и содержанию занятий. Рекрутирование слушателей и разработка учебных программ было заботой самих преподавателей. Единственным официальным требованием к преподавателям было наличие у них сертификата преподавателя русского языка как иностранного. Единственное ограничение, на которое ориентировались преподаватели – количество оплачиваемых часов работы (72 часа).
По свидетельству преподавателей, группы зачастую были настолько смешанные в языковом отношении, неоднородные с точки зрения уровня знания русского языка, что добиться реального образовательного результата было практически невозможно, потому отсутствие государственного контроля эффективности рассматривалось как несомненное благо.
Учителя, принявшие участие в проекте, создавали свои собственные программы занятий, но с появлением в 2011 г. учебника А.В. Голубевой "Мы живем и работаем в России. Русский язык для трудовых мигрантов", многие стали пользоваться им. Многим преподавателям было близко и определение цели обучения, данное в этом учебнике:
"Чтобы комфортно чувствовать себя в стране, нужно общаться с ее жителями на понятном для них языке. Поэтому главная задача курса – научить вас пользоваться русским языком в жизненно важных ситуациях: при устройстве на работу, общении с официальными лицами в различных учреждениях и организациях, в разговоре на улице и транспорте. Попутно сообщаются некоторые полезные сведения о жизни мигрантов в России, которые помогут вам избежать типичных проблем в общении, а также научат, как защитить свои интересы без чужой помощи" [Голубева, 2011, с. 4].
Небольшое количество посетителей и нестабильность групп мои собеседники из числа городских чиновников связывали с отсутствием у целевой аудитории интереса: "трудовые мигранты не хотят учить русский язык". Однако сами преподаватели говорили, а опыт одной из неправительственных организаций, проводящей курсы для трудовых мигрантов на рабочих местах, показывает, что вопрос состоит не в нежелании мигрантов, а в том, что принцип работы курсов не отвечает запросам потенциальных слушателей. Занятия проводились в рабочее время (в 16.00–18.00 часов), как правило, в рабочие дни, до места занятий многим слушателям нужно было добираться общественным транспортом. Последнее обстоятельство связано как с материальными издержками, так и с риском встречи с представителем правоохранительных органов. Поэтому слушателями курсов, как правило, оказывались жители прилегающих к месту проведения занятий районов, имеющие время на посещение занятий и полагающие свой уровень знаний языка недостаточным для жизни.
Наиболее эффективной видится форма организации курсов русского языка для взрослых мигрантов на рабочем месте. Такой опыт имеется в одной из петербургских диаспор. В организации курсов решающую роль играл интерес работодателя, его готовность способствовать проведению неформальных (никем официально не санкционированных) занятий. Однако как следует из комментариев по поводу этой практики, для работодателя проведение таких занятий сопряжено с разными рисками. Формально курсы должны проводиться в специально оборудованных (сертифицированных) помещениях. На территории стройки такие помещения, как правило, отсутствуют. Соответственно, проведение занятий может рассматриваться как нарушение (санитарных норм, техники безопасности и т. п.), проведение занятий может заинтересовать государственные контролирующие органы и стать причиной проверок и санкций в отношении работодателя. Так что, по рассказам преподавателя этих курсов, зачастую занятия в последний момент отменялись, так как работодатель опасался привлечь к себе дополнительное внимание.
Возвращаясь к государственным курсам русского языка, скажем, что парадоксальным образом в 2012 г., когда было налажено централизованное информирование о существовании таких курсов и на улице появилась социальная реклама "Хорошо говорить по-русски", сами государственные курсы уже не существовали. Людям, обращавшимся по названному в рекламе телефону, предлагали позвонить по другим номерам. После серии звонков, выяснялось, что "курсов пока нет и неизвестно, когда они возобновят работу". При этом на сайте УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области продолжала висеть устаревшая информация о возможности такие курсы посетить.
С началом разработки в Санкт-Петербурге городской программы "Миграция" (работа над ней стартовала летом 2012 г., после принятия "Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года"), "взрослые/трудовые мигранты" перестали рассматриваться как целевая группа действующей городской программы "Толерантность". Задача создания курсов русского языка для мигрантов не была снята с повестки дня, финансирование курсам не было выделено.
В разработанной, в основном силами сотрудников Комитета по труду и занятости (отдел трудовой миграции и сотрудничества с работодателями), программе "Миграция" (рассчитанной на 2013–2015 гг.), по словам одного из авторов Программы: "…основной упор также делается на повышении мобильности внутренних мигрантов. Одна из главных ее задач – "обеспечение приоритетного принципа использования национальных трудовых ресурсов", другими словами, – постепенное снижение количества иностранных работников и замещение их российскими гражданами". Фокус на "обеспечении приоритетного принципа использования национальных трудовых ресурсов" определил приоритет в деятельности программы "Миграция". Создание инфраструктуры, способствующей интеграции иностранных работников, возложено на "страны исхода" или работодателей.
В ноябре 2012 г. в структуре городской администрации появился новый Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге. В его ведении оказалась и задача "социальной и культурной адаптации мигрантов", к нему (формально) перешла и координация программы "Толерантность". Но конфликт, возникший между сотрудниками городской администрации, занимавшимися программой "Толерантность" в течение последних 10 лет, и новым Комитетом, помешал передаче дел, опыта и наработанных связей с различными участниками проектов, разработанных внутри Программы: ни один из ведущих сотрудников программы "Толерантность" не перешел на работу в новый Комитет (хотя первоначально это предполагалось), архивы Программы оказались невостребованными. Формально же она (Программа, в частности, вписанные в "Толерантность" музейные проекты, координируемые Комитетом по культуре) в 2014 г. продолжала действовать.