Государственное управление экономикой регионов включает законодательно-административную деятельность, финансирование проектов и программ, создание собственных и смешанных предприятий, предоставление федеральный субсидий территориям (значительная часть бюджета которых, в свою очередь, направляется на поддержание частных корпораций и создание транспортной сети), а также введение специальных режимов налоговых льгот.
Согласно закону 1967 г., полномочия федерального правительства включают в себя: сбор федеральных налогов, управление федеральной собственностью, регулирование торговли и коммерческой деятельности, проблемы индейцев. В то время как в полномочия правительства провинций входит сбор местных налогов, управление собственностью провинций, регулирование использования ресурсов и сбор налогов в ресурсных областях.
Финансовые рычаги управления действуют в рамках отлаженной системы административного реформирования управления на местах. В отличие от США, канадская конституция позволяет без проведения референдумов среди населения, проводить в жизнь структурные реформы. Отличительной чертой канадской системы местного управления является и то, что она не охватывает всю территорию страны. В первую очередь это относится к обширным малонаселенным районам Севера, где местные выборные органы существуют только в отдельных поселках и городах, превышающих определенный нижний предел численности жителей. На всем остальном пространстве "федерального" Севера Канады функции, характерные для местных властей, выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера и две находящиеся под административным федеральным контролем территориальные администрации (Юкона и Северо-западных территорий); в северных частях провинций – провинциальные министерства муниципальных дел и другие ведомства, а также специально создаваемые территориальные органы – "местные округа развития", оперирующие провинциальными средствами и организующие (под финансовым и административным контролем центральных органов провинций) функционирование некоторых социальных и коммунальных служб в рамках соответствующих районов.
Государство Норвегии апробировало ряд моделей развития от ускоренной перестройки региональной экономики сверху до консервации социальной структуры регионов посредствам субсидирования базовых отраслей, и пришло к политике поддержания достаточно свободной конкуренции в сочетании с государственным координированием передовых отраслей. Современная "норвежская модель" экономики включает в себя как элементы "социалистическо"-плановой, так и "капиталистической" экономик, что актуально применительно к сегодняшнему переходному этапу развития России. Важность опыта государственной региональной политики, социально ориентированной и преследующей своей целью соблюдения баланса интересов всех хозяйствующих субъектов сегодня начинает осознаваться отечественными специалистами. "Норвежская модель" государственного регулирования, носила поэтапный характер и сочеталась с текущими интересами государства и рыночной конъюнктурой, хотя предпочтение отдавалось именно государственным целям.
Как и в любой развитой стране, цель современной региональной политики норвежского государства – это обеспечение сбалансированного развития всей территории. В Норвегии, как и на всем западе, по достижении этапа развитой и сбалансированной экономики, постепенно происходит процесс делегирования полномочий. Государство достигает такого этапа развития, когда часть полномочий и функций, переданные на места принесут дальнейшее развитие как стране в целом, так и ее регионам и территориям, хозяйствующим субъектам, народам. В современной Норвегии региональные власти (в том числе и губернского уровня) получают полномочия распоряжаться бюджетными средствами по своему усмотрению, направляя их на финансирование проектов, поддерживающих развитие их территорий, но все эти процессы координируются правительством. Передача полномочий из центра на места позволяет во многом согласовывать региональные и общенациональные интересы. В 1992 г. произошло слияние Фонда регионального развития с Промышленным фондом Норвегии в Государственный фонд экономического и регионального развития, что способствует более эффективному и гармоничному развитию регионов и всей страны.
В Норвегии целевыми региональными программами охвачено около 90 % территории, в Федеративной Республике Германии – две трети, а в Великобритании – 40 %. В Италии программа поддержки юга предполагает широкий спектр мер по развитию промышленности (около половины средств выделяется за счет государства). Программа развития провинции Норланд на севере Швеции предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет государственными. Во Франции, помимо среднесрочных программ экономического развития разрабатываются краткосрочные государственные программы (экономические бюджеты). В Японии целевые программы используются как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы.
Под федеральной целевой программой в РФ понимается специально разработанный перечень мер и действий по решению конкретной социально-экономической проблемы регионального характера. Приоритетность проблемы делает ее предметом будущей программы.
Региональные целевые программы являются их разновидностью. К обязательным требованиям и условиям, соблюдение которых необходимо при проведении ФЦП, относятся:
• Легитимность – соответствие с действующими законодательными актами;
• Нормативность, предполагает утверждение неких норм соответствующими органами и обязательность для исполнения;
• Реальность – принципиальная достижимость;
• Вариантность – наличие нескольких вариантов;
• Комплексность целей и задач, по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения;
• Контролируемость – отслеживание хода выполнения;
• Ответственность конкретных лиц или организаций.
Разработка целевых комплексных программ включает ряд этапов.
На первом этапе определяются важнейшие проблемы. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание па разработку программы для ее решения, в котором определяются цели и участники программы и другая необходимая информация.
На втором этапе уточняются количественные параметры и определяются задачи реализации по периодам. Исходя из иерархии целей, формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы с указанием этапов ее выполнения.
На третьем этапе рассчитываются основные показатели, ресурсное обеспечение и затраты. Формируются перечни ресурсов и определяется ожидаемый экономический эффект.
На четвертом этапе происходит оформление программных документов, а также согласование и утверждение программы.
Необходимо отметить, что сегодня программно-целевым методом не обеспечивается решения наиболее приоритетных и неотложных региональных проблем. С целью исключения малоэффективных программ представляется необходимым осуществлять отбор приоритетных проблем на конкурсной основе.
Эффективность региональных программ понимается как прямая экономическая эффективность, т. е. насколько предложение или вариант достижения поставленных задач экономически выгоднее альтернативных вариантов (в том числе по сравнению с последствиями развития региональной ситуации без использования программы).
Тема 20
Арктическая зона Российской Федерации как новый объект государственного регулирования
Основу обеспечения национальных интересов страны, безусловно, составляют экономические интересы, выработка мер по их реализации в сфере экономики, то есть экономическая безопасность страны.
Стратегические национальные интересы России в сфере экономики многогранны, но они интегрируются в трех важнейших направлениях: долгосрочный устойчивый экономический рост, опережающий средние мировые и европейские темпы роста валового внутреннего продукта, что определяется необходимостью укрепления геополитического положения России в мире; повышение конкурентоспособности экономики страны и сохранение ее положения в мире как одного из источников богатейших запасов и добычи минерально-сырьевых ресурсов при ускоренном переходе хозяйственного комплекса на инновационный путь развития; рост благосостояния и качества жизни граждан, создание благоприятных экологических условий.
Особое место в системе обеспечения стратегических национальных интересов России в области экономики и транспорта, охраны окружающей природной среды, инноваций, обороны и геополитики занимают арктические районы. Уникальный ресурсный потенциал этого макрорегиона позволяет при условии формирования специальной системы государственного регулирования обеспечить динамичное развитие, как регионов Арктики, так и страны в целом.
Добываемые в пределах Арктики полезные ископаемые, их разведанные запасы и прогнозные ресурсы, составляют основную часть минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Здесь производится более 90 % никеля и кобальта, 60 % меди, более 96 % платиновых металлов, извлекается около 80 % газа и 60 % нефти России. При этом прогнозные ресурсы перечисленных видов сырья превышают 70–90 % российских. По отдельным видам сырья (никель, алмазы, платиновые металлы, нефть и газ) арктические районы России занимают видное место в мире. Шельф арктических морей без сомнения можно рассматривать как стратегический резерв укрепления минерально-сырьевой безопасности России .
Долгосрочные прогнозы экономического развития России, обеспечения экономической безопасности связаны с перспективами промышленного освоения сырьевых ресурсов Арктики, включая районы шельфа. Суммарная прогнозная оценка извлекаемых ресурсов углеводородов континентальных окраин Северного Ледовитого океана, проведенная академиком И. С. Грамберга, составляет порядка 110 млрд. тонн у.т. Это превышает запасы континентальных окраин каждого из океанов Земли.
На площади около 10,5 млн. км , при населении немногим более 1,5 % общероссийской численности, в Арктике производится внутреннего регионального продукта почти на 2,5 трлн. руб. или около 5 % от этого показателя по России. Вклад Арктической зоны производимыми собственными силами товарами по профильным видам деятельности (добыча и переработка полезных ископаемых, производство газа, генерация и транспорт электроэнергии, обрабатывающие предприятия) в 2012 г. составил 5,7 % от общероссийского уровня. В пересчете на душу населения – 904,2 тыс. рублей, в 3,5 раза выше, чем в среднем по России. Экспортируется значительная доля углеводородов, меди, никеля, золота, платины и других видов ценного сырья, добываемого в Арктике.
Материковая часть Арктической зоны России, как самая обширная и наиболее промышленно освоенная среди других приарктических государств, является крупным полигоном мировых фундаментальных и прикладных научных исследований в различных областях знаний, конвертации знаний в новые технологии освоения ресурсов макрорегиона.
Исключительно важно военно-стратегическое значение арктической зоны. В ее пределах действует группировка войск Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, обеспечивающих обороноспособность государства на северном направлении и защиту государственной границы, протяженность которой составляет около 20 тыс. км.
Границы и состав Арктической зоны определены Указом Президента Российской Федерации № 296 от 2 мая 2014 г. "Об сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации".
Принятыми в 2008 г. "Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г и дальнейшую перспективу", в числе первоочередных задач, обозначена необходимость подготовки нормативно-правовых актов, направленных на уточнение географических границ Арктической зоны, в том числе ее южной границы, с перечнем и статусом муниципальных образований ее составляющих, а также повышения эффективности управления Арктической зоной Российской Федерации, как объекта самостоятельной государственной политики. В утвержденной в феврале 2013 г., "Стратегии социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г. и обеспечения национальной безопасности" упомянуты границы и состав "объекта самостоятельной государственной политики" образца 1989 г.
Если в отношении северной (внешней) границы Арктической зоны России (границы континентального шельфа Российской Федерации в Арктике) решение находится в компетенции международной юрисдикции, и предполагает подготовку заявки России в Комиссию ООН по морскому праву, ее рассмотрение и удовлетворение, то правовая неопределенность южных границ до нынешнего года являлась серьезным препятствием для организации управления этим макрорегионом, включая ведение статистического учета и анализа, разработки прогнозов социально-экономического развития Арктики в целом и составляющих ее административно – территориальных единиц.
Новые вызовы и угрозы национальным интересам России, продиктованные попытками ряда стран формировать новый миропорядок, выдвигают необходимость переосмысления места и роли арктической зоны России в обеспечении национальных интересов, экономического, социального и оборонного стратегического развития страны, в методах государственного регулирования развития макрорегиона, обеспечения национальной безопасности. Во все большей степени проявляется настоятельная необходимость выдвижения арктической зоны России в самостоятельный объект государственной региональной политики.
Обеспечение минерально-сырьевой безопасности. В Арктике сосредоточены основные запасы важнейших полезных ископаемых, прежде всего газа и нефти, которые стратегически необходимы не только для динамичного развития экономики и обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны, но и укрепления влияния России в защите своих геополитических интересов.
Обеспечение в долгосрочной перспективе потребностей российской экономики в минерально-сырьевых ресурсах и сохранение ведущих позиций России на мировом рынке углеводородов является одной из актуальнейших задач государственной экономической политики.
В пределах материковой части арктической зоны выявлен ряд крупнейших нефтегазовых провинций (НПГ) и месторождений. Тимано-Печерская НГП с начальными суммарными извлекаемыми ресурсами углеводородов порядка 6 млрд. т условного топлива (4-е место в России), Русское, Новопортовсое, Суторминское, Северо-Комсомольское, Тарасовское, Харампурское – крупнейшие (свыше 100 млн. т) по начальным извлекаемым запасам месторождения нефти на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Более 90 % месторождений газа на территории округа относятся к уникальным и крупным – Уренгойское, Ямбургское, Бованенковское, Заполярное, Харасавейское, Южно-Тамбейское с запасами от 1 до 10,6 трлн. тонн.
Начальные суммарные ресурсы углеводородов арктического континентального шельфа составляют порядка 100 млрд. т условного топлива, из которых около 80 % – газ. Основные ресурсы углеводородов (примерно 70 %) сконцентрированы в Баренцевом, Печорском и Карском морях (рисунок 20.1). Здесь открыты уникальное Штокмановское, крупные – Приразломное, Ленинградское, Русаковское месторождения углеводородов. Освоение топливно-энергетического потенциала арктического шельфа призвано сыграть стабилизирующую роль в динамике добычи нефти и газа, компенсируя возможный спад уровней добычи по континентальным месторождениям в период 2015–2030 гг., при условии формирования национальной материальной и научно-технической базы освоения шельфовых месторождений нефти и газа.