Первое, что отличает новый Генеральный план от предшествующих, – изменение функции этого документа с декларативной, предоставляющей полную свободу для административных решений, на регулятивную, ставящую государственные органы, органы местного самоуправления, юридических лиц и граждан, участвующих в градостроительной деятельности, в рамки, определяемые стратегическими целями (основными направлениями) развития города.
Генеральный план является основным юридическим документом и утверждается в порядке, установленном Градостроительным кодексом, законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации.
Поскольку в отличие от своих директивных предшественников новый Генеральный план развития города носит регулятивный характер, обеспечивающий баланс государственных, общественных и частных интересов в новых социально-экономических условиях, то доминирующей функцией Генерального плана развития города является градорегулирование. Заложенные в Генеральный план регулятивные механизмы позволяют адресовать содержащиеся в нем требования конкретным категориям субъектов (участников) градостроительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение указанных требований.
Генеральный план развития города является основным документом для создания эффективной системы градорегулирования и грамотного управления городской территорией, осуществляющей территориальное планирование, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий с определением границ и функционального назначения.
Принципиальной основой Генерального плана является впервые разработанное внутригородское градостроительное зонирование, устанавливающее единые условия использования территории для всех участников градостроительных преобразований в городе. Наряду с современными режимами охраны историко-культурного наследия и территорий природного комплекса города система градостроительного зонирования является регламентирующим инструментом регулирования застройки и землепользования.
Градостроительное зонирование территории – это установление обязательных требований к функциональному использованию, застройке, ландшафтной организации планировочных районов и кварталов всех участков территории города.
Практика зонирования земель отражает, с одной стороны, специфику самого города, с другой – особенности переходного этапа становления системы землепользования в городах России, для которого характерны незавершенность и перманентность процесса правового закрепления границ сложившихся участков и формирования новых земельных участков как объектов недвижимости.
Условия разрешенного использования земельных участков регулируются тремя группами регламентирующих норм:
1) градостроительными нормами и правилами проектирования планировки и застройки города;
2) ограничениями использования территории, установленными линиями градостроительного регулирования;
3) территориальными регламентами, установленными градостроительным зонированием территории города.
Градостроительные нормы и правила проектирования распространяются на вновь формируемую и реконструируемую застройку, устанавливают требования к участкам в зависимости от их функционального назначения и фактически носят экстерриториальный характер.
Основой градостроительного зонирования является сложившаяся архитектурно-пространственная организация территории, закрепленная системой коммуникаций, что в совокупности сформировало существующую планировочную структуру и предопределило предпосылки его развития.
Градостроительное зонирование территории устанавливает:
♦ функциональное зонирование (территориальные зоны различного функционального назначения);
♦ строительное зонирование (требования к застройке по высоте и плотности);
♦ ландшафтное зонирование (типы природных зон, характер их использования).
Функциональное зонирование определяет наиболее целесообразное функциональное назначение территории, занятой участками общественных, жилых, производственных и природных объектов.
Строительное зонирование устанавливает для каждой планировочной единицы предельные доли застроенных территорий, занятых участками малоэтажной (не более 15 м), среднеэтажной (не более 35 м), многоэтажной застройки (более 35 м) и совокупную плотность застройки.
Ландшафтное зонирование устанавливает в каждой планировочной единице предельные доли участков естественных открытых поверхностей (растительность, водные поверхности), искусственных покрытий (открытых замощенных поверхностей) и территории, занятой зданиями и сооружениями.
Каждый планировочный район города может быть информационно представлен как совокупность трех взаимодополняющих характеристик: функциональной, строительной, ландшафтной.
Для каждого из планировочных районов установлены типы функционального, строительного и ландшафтного назначения, которые обязательны для всех видов градостроительной, исходно-разрешительной, проектной документации, для принятия решений в области градостроительной деятельности органами власти города и местного самоуправления. Схемы и планы градостроительного зонирования, разрабатываемые в районах и т. д., детализирующие генеральные схемы, не могут противоречить установленным требованиям функционального, строительного, ландшафтного назначения территории планировочных районов.
Зоны функционального назначения территории планировочных районов включают в себя соответствующие типы территории города:
♦ специализированного общественного назначения;
♦ специализированного природного назначения и территории водных поверхностей;
♦ смешанных природных с общественными, жилыми, производственными типами назначения;
♦ смешанных общественных, жилых, производственных типов назначения;
♦ специализированного жилого назначения;
♦ специализированного производственного назначения и территории внешнего транспорта;
♦ территории улично-дорожной сети.
Зоны строительного назначения территории планировочных районов содержат:
♦ по плотности застройки территории:
– высокоплотных типов застройки,
– среднеплотных типов застройки,
– низкоплотных типов застройки,
– незастраиваемые;
♦ по высотности застройки территории с застройкой:
– выше 35 м и с повышенной высотностью,
– контрастной высотности,
– высотой не более 35 м и с пониженной высотностью,
– высотой не более 15 м.
Зоны ландшафтного назначения территории планировочных районов содержат:
♦ территории с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых растительным покровом, и водных поверхностей;
♦ территории с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых застройкой;
♦ территории с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых незастроенными искусственными покрытиями.
Характеристики могут быть представлены в качественных и количественных оценках и показателях. На основе этих количественных показателей можно вывести несколько типов функциональных зон, несколько типов строительного зонирования территории, а также несколько типов ландшафтного зонирования. Анализ совокупности всех количественных и качественных характеристик каждого планировочного района позволяет определить для него варианты наиболее оптимального режима градостроительного развития и четко сформулировать градостроительные запреты и ограничения.
Таким образом, градостроительное зонирование территории является наиболее верным направлением к раскрытию целесообразных приемов реконструкции, застройки, развития, использования ценной и ограниченной в пространстве территории города.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, включают несколько земельных участков.
Территориальные зоны включают в себя территории нескольких функциональных назначений, а также общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Территории общего пользования предназначены для удовлетворения общественных интересов населения. Порядок использования территорий общего пользования определяется органами местного самоуправления.
Градостроительное зонирование на карте выполняют также с помощью следующих линий градостроительного регулирования:
♦ красные линии:
– линии улично-дорожной сети,
– линии жилой застройки;
♦ синие линии:
– границы акватории рек,
– границы полосы отвода железных дорог,
– границы технических зон проектируемых линий метрополитена,
– границы технических (охранных) зон инженерных сооружений коммуникаций,
– границы территорий памятников истории и культуры,
– границы охранных зон памятников истории и культуры,
– границы историко-культурных заповедных территорий,
– границы зон регулирования застройки памятников истории и культуры,
– границы зон охраняемого ландшафта,
– границы особо охраняемых природных территорий,
– границы охранных зон особо охраняемых охранных территорий,
– границы территорий природного комплекса, не являющихся особо охраняемыми,
– границы озелененных территорий, не входящих в природный комплекс города,
– границы водоохранных зон,
– границы прибрежных зон,
– границы санитарной охраны источников питьевого водоснабжения – границы 1-го пояса санитарной охраны, границы 2-го пояса санитарной охраны, границы жесткой зоны 2-го пояса санитарной охраны,
– границы санитарно-защитных зон.
Основой городской структуры, определяющей транспортную схему и внешний облик города, является планировочная структура, выраженная во взаимном расположении основных функциональных зон и системах связи между ними. Функциональное зонирование в этом случае рассматривается как процесс и результат выделения частей территории города с определенными видами и ограничениями их использования, функциональными назначениями, параметрами использования и изменения земельных участков и других объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности.
Полная совокупность условий разрешенного использования включает:
♦ виды разрешенного использования с учетом ограничений специальных режимов;
♦ предельные параметры разрешенного использования, включая требования норм и правил планировки и застройки и ограничения специальных режимов.
Главной целью функционального зонирования территории города является поддержание баланса интересов распоряжающихся и пользующихся этой территорией граждан, местных сообществ и организаций.
Функциональное зонирование современного исторически сложившегося города многогранно, особенно в его центральной части, где расположено огромное количество объектов различного назначения в непосредственной близости друг от друга. В таких городах следует бережно относиться к сложившейся планировочной структуре, сохранять архитектурный и градостроительный облик, осуществлять комплексную реконструкцию и реставрацию памятников истории и культуры.
Функциональное зонирование по назначению отражено в государственном градостроительном кадастре города в соответствии с СП-14-101-96 "Примерное положение о службе градостроительного кадастра субъекта Российской Федерации, города (района)". Служба государственного градостроительного кадастра подразделяет территорию города по следующим функциональным зонам:
♦ специализированного назначения – административно-делового, учебно-образовательного, культурно-просветительского, торгово-бытового, лечебно-оздоровительного, спортивно-рекреационного, учебно-воспитательного, индивидуальной жилой застройки, многоквартирной жилой застройки, коммунально-складского, промышленного, специального, жилищно-коммунального, природно-рекреационного, природоохранительного;
♦ смешанного назначения – общественного, жилого, производственного, природного, общественно-жилого, общественно-производственного, производственно-жилого, общественно-производственно-жилого, природно-общественного, природно-жилого, природно-производственного, природно-общественно-жилого, природно-общественно-производственного, природно-производственно-жилого.
Территории инфраструктуры подразделяют на территории улиц и дорог, территории внешнего транспорта и водные поверхности.
С учетом преимущественного функционального использования территория города условно подразделяется на селитебную, производственную, ландшафтно-рекреационную.
Селитебная территория предназначена для размещения жилищного фонда, общественных зданий и сооружений, в том числе научно-исследовательских институтов и их комплексов, а также отдельных коммунальных и промышленных объектов, не требующих устройства санитарно-защитных зон; для устройства путей внутригородского сообщения, улиц, площадей, парков, садов, бульваров и других мест общего пользования.
Производственная территория предназначена для размещения промышленных предприятий и связанных с ними объектов, комплексов научных учреждений с их опытными производствами, коммунально-складских объектов, сооружений внешнего транспорта, путей внегородского и пригородного сообщений.
Ландшафтно – рекреационная территория включает в себя городские леса, лесопарки, лесозащитные зоны, водоемы, а также парки, скверы, бульвары, располагаемые на селитебной территории и композиционно связанные с открытыми озелененными пространствами.
В пределах указанных территорий выделяются зоны различного функционального назначения: жилой застройки, общественных центров, промышленные, научные и научно-производственные, коммунально-складские, внешнего транспорта, массового отдыха, курортные (в городах и поселках, имеющих лечебные ресурсы), охраняемых ландшафтов.
При соблюдении санитарно-гигиенических и других требований к совместному размещению объектов разного функционального назначения допускается создание многофункциональных зон.
Границы зон различного функционального назначения определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ.
При функциональном зонировании (основные функции указаны в скобках) территории сверхкрупного, крупнейшего, крупного, большого, среднего города подразделяют на зоны:
♦ городского центра (межселенное и общегородское социальнокультурное обслуживание, административное и хозяйственное управление, кредитно-финансовая, научная, проектная, образовательная и общественная деятельность);
♦ жилые (проживание населения);
♦ производственные (промышленное и опытное производство);
♦ научно-образовательные (научные исследования, специальное образование);
♦ инженерных и транспортных инфраструктур (инженерное и транспортное обслуживание города);
♦ внешнего транспорта и внешних инженерных коммуникаций (обслуживание внешних пассажирских и грузовых перевозок, обслуживание внешних транспортных и инженерных коммуникаций);
♦ рекреационные (рекреационная деятельность и ее обслуживание);
♦ охраны среды (восстановление и сохранение территорий и объектов особо ценной природной и историко-культурной среды);
♦ специального назначения (обслуживание специфических государственных и городских функций).
При выделении зон на территории малого городского поселения, а также зон и подзон на территории части сверхкрупного, крупнейшего, крупного, большого, среднего города следует руководствоваться примерным перечнем видов зон (подзон):
♦ зоны городского центра или центра городского района (межселенное и общегородское или районное социально-культурное обслуживание, административное и хозяйственное управление, кредитно-финансовая, общественная деятельность);
♦ жилые зоны с основными функциями:
– проживание населения,
– проживание населения в сочетании с ведением индивидуального подсобного хозяйства или с отдыхом;
♦ зоны промышленного производства с основной функцией:
– промышленное и опытное производство (или добыча и обогащение полезных ископаемых) высокой санитарной вредности, большой водоемкости, энергоемкости, грузоемкости, потребности в трудовых ресурсах по действующей классификации,
– промышленное и опытное производство (или добыча и обогащение полезных ископаемых) средней санитарной вредности, экологической опасности, средней водоемкости, энергоемкости, большой и средней грузоемкости, потребности в трудовых ресурсах по действующей классификации,
– промышленное и опытное производство, совместимое с проживанием населения;
♦ зоны сельскохозяйственного производства с основной функцией:
– интенсивное животноводство низкой и средней санитарной вредности,
– интенсивное садоводство и овощеводство;
♦ научно-образовательные зоны с основными функциями:
– научные исследования,
– высшее образование, научные исследования,
– специальное образование;
♦ зоны внешнего транспорта и внешних инженерных коммуникаций:
– железнодорожного транспорта (обслуживание внешних пассажирских и грузовых, перевозок; обслуживание узлов и коммуникаций внешнего железнодорожного транспорта),
– речного или морского порта (обслуживание речных (морских) внешних пассажирских и грузовых перевозок; обслуживание сооружений и судов речного (морского) транспорта),
– аэропорта (обслуживание воздушных пассажирских и грузовых перевозок; обслуживание сооружений и судов воздушного транспорта),
– внешнего и скоростного городского автотранспорта (обслуживание внешних и скоростных пассажирских и грузовых связей с пригородами и между районами города);
♦ внешних инженерных коммуникаций с основной функцией:
– обслуживание трубопроводов,
– обслуживание ЛЭП,
– обслуживание линий связи;
♦ рекреационные зоны с основными функциями:
– отдых в стационарных рекреационных учреждениях (лечение, оздоровление, спорт, туризм в стационарных учреждениях), их обслуживание,
– массовый кратковременный отдых вне стационарных рекреационных учреждений (оздоровление, спорт, туризм), их обслуживание;
♦ зоны охраны среды:
– природоохранные зоны (восстановление и охрана природных ландшафтов, городских парков, береговых линий и др.),
– историко-культурные заповедные зоны (восстановление и охрана ансамблей и комплексов памятников истории и культуры, исторических центров, парков, садов, бульваров, культурных слоев древних городов);
♦ зоны специального назначения с основными функциями:
– военных городков, полигонов, пенитенциарных учреждений и т. п.,
– мест захоронений,
– объектов коммунального хозяйства со специальными инженерными сооружениями высокой и средней санитарной вредности,
– мест складирования и хранения энергоносителей, химикатов и других товаров высокой взрывопожарности и санитарной вредности,