В ряде стран (Англия, Бельгия, Южная Корея, Новая Зеландия и др.) в 1990-х годах произошла реформа государственного управления системой профессионального образования в целях максимально приближения принципов управления в государственном секторе к методам управления в частном секторе экономики.
Государственные агентства заключают контракты с производителями образовательных услуг, в которых отражаются требования относительно приоритетных групп учащихся, списка утвержденных учебных программ, условий найма и оплаты труда преподавателей, финансового механизма.
Объем прав и обязанностей исполнительного директора агентства может быть разным. Примером организации системы профессионального образования на основе управленческого контракта с государственным агентством подготовки кадров может служить опыт Бельгии. Здесь создана Фламандская служба, курирующая вопросы среднего профессионального образования и трудоустройства, которая имеет юридический статус независимого государственного учреждения и проводит обучение персонала фирм и незанятого населения. Служба возглавляется Управленческим комитетом, в котором организации работодателей и профсоюзов имеют равное представительство. Управленческий контракт, подписанный между правительством любой из фламандских провинций и Службой, обязывает последнюю достичь определенных результатов и предоставляет ей большую автономию в расходовании средств, заработанных от платных услуг.
В индустриально развитых странах рынок труда институциональный, он очень подвижен и способен приспосабливаться к изменениям в экономической конъюнктуре, если значительная часть рабочей силы квалифицирована. Вместе с тем в более обеспеченных странах первоначальное профессиональное обучение молодежи рассматривается больше как социальная функция, чем задача удовлетворить запросы только рынка труда.
По такому принципу организовано профессиональное образование молодежи в США, где оно осуществляется на основе индивидуальных потребностей и лишь частично на требованиях рынка труда. В большинстве случаев на всех государственных уровнях практически не используются прогнозы развития рабочей силы для целей планирования профессионального обучения или распределения ресурсов. В условиях американской рыночной экономики формальные данные о рабочей силе оказались мало пригодными для системы профессионального образования. Поскольку рынок труда там очень подвижен, то местные и региональные данные не имеют большого значения при планировании профессионального образования, а общенациональные данные носят общий характер. В результате именно индивидуальный спрос на обучение является главным фактором при планировании профессионального образования и обучения.
В то же время некоторые образовательные учреждения предлагают курсы общего типа по ограниченному набору специальностей (таких, как электроника, владение компьютером, автомобильное дело, строительство) вместо узкоспециализированных курсов для конкретного вида работ. Эти курсы являются весьма привлекательными для молодежи, поскольку окончившие их лица имеют хорошие возможности для трудоустройства. Подобные курсы служат своеобразной базой для дальнейшего обучения по более конкретной специальности.
Правительство каждого штата определяет приоритеты для использования федеральных и региональных ассигнований на развитие профессионального образования и обучения, распределяет фонды и следит за их использованием. Определение приоритетов является политическим процессом, в нем участвуют различные консультационные органы, администраторы системы профессионального образования и другие профессиональные работники. Среди типичных приоритетов можно назвать развитие малого бизнеса и производства на экспорт. Программы профессионального обучения, которые направлены на осуществление означенных приоритетов, получают больше государственных ассигнований.
Планирование, ориентированное на краткосрочные потребности в рабочей силе, базируется на мониторинге рынка труда: содержание учебных курсов соответствует текущим запросам рынка труда и изменяется по ходу изменения этих запросов.
7.3. Мониторинг рынка труда
Как показывает опыт развитых стран, все попытки изучать спрос на рынке труда и принимать конкретные решения по обучению для рынка труда на уровне центральных структур управления системой профессионального образования не всегда приводят к положительным результатам. На федеральном уровне трудно учесть вклад заочного обучения, негосударственных образовательных учреждений и самих предприятий в этот процесс.
В целом индивидуальный спрос на обучение профессии может служить ориентиром для планирования и распределения ресурсов в тех странах, которые не испытывают недостатка в средствах и где провозглашен принцип "чем больше людей получают профессиональное образование, тем лучше". Такой подход оправдан для недорогих краткосрочных курсов или для программ, дающих первоначальные трудовые навыки. В более бедных странах распределение государственных ресурсов является целевым и увязывается с национальными экономическими и социальными приоритетами. При планировании, базирующемся на запросах обучаемых, возникают проблемы с трудоустройством выпускников и нерациональным расходованием государственных ресурсов.
Различают два вида индикаторов, поступающих с рынка труда и определяющих его состояние: индикаторы, поступающие от предприятий и рабочей силы (наличие вакантных рабочих мест, количество безработных, уровень зарплаты, национальные и местные тенденции в экономических отраслях), и индикаторы, иниции руемые самими образовательными учреждениями (спрос абитуриентов на определенные профессии и специальности, курсы, стоимость обучения одного учащегося на различных курсах, тенденции в трудоустройстве выпускников).
Зарубежный опыт свидетельствует, что все эти индикаторы должны быть структурированы и проанализированы на основе принципов мониторинга и образовательного маркетинга. Эти функции во многих странах, как и в нашей стране, осуществляют службы занятости. Планирование обучения на основе ситуации рынка труда определяется спросом. Причем структуры управления системой профессионального образования на национальном уровне решают, на какой спрос они будут ориентировать государственные и частные образовательные учреждения (со стороны молодежи, работников или работодателей).
В качестве примера можно привести практику работы технического колледжа штата Висконсин (США). Колледж проводит опросы среди более 1000 работодателей, используя информационную систему. После поступления заявки от работодателя относительно обучения работников колледж сообщает ему, существует ли нужная учебная программа, сколько времени потребуется на разработку специальной программы, каковы будут стоимость и сроки обучения. Колледж осуществляет мониторинг трудоустройства своих выпускников. Почти все выпускники трудоустраиваются в течение шести месяцев, из них более 80 % – в соответствии с полученной профессией.
В целях повышения ответственности педагогического коллектива за качество подготовки выпускников и их гарантированного трудоустройства администрация ввела гарантию для выпускников. Если выпускник не найдет работу в соответствии с полученной профессией в течение шести месяцев, колледж обязуется предоставить ему возможность бесплатного дополнительного обучения на курсах и окажет ему услуги по профессиональной ориентации.
Стратегическое планирование позволяет осуществлять анализ отдачи на вложенные в профессиональное образование инвестиции, что в свою очередь дает возможность оценивать рентабельность учебных программ. Уровень отдачи на вложенные средства измеряется на основе уровня оплаты труда выпускника.
Разумеется, важно учитывать и спрос молодежи на те или иные программы профессионального обучения. Однако зачастую учащиеся не в состоянии судить о перспективах занятости, потребности в кадрах тех отраслей, которые признаны ведущими по приросту производства.
В практике западных стран профессиональное обучение считается эффективным, если удельный вес трудоустроившихся выпускников превышает средний уровень занятости в контрольной группе населения того же возраста, пола и уровня образования. Обучение считается неэффективным, когда удельный вес трудоустроившихся выпускников ниже уровня занятости в контрольной группе населения, имеющей те же характеристики. Несмотря на то, что на практике довольно трудно подбирать контрольную группу и подсчитывать для нее средний результат по стране и региону на данный период времени, а затем сравнивать этот результат с аналогичной группой выпускников образовательных учреждений, без такого сравнительного анализа оценка эффективности обучения будет весьма неточной.
Другим способом анализа отдачи на вложенные инвестиции является измерение рентабельности программ. Рентабельность определяется на основе стоимости обучения одного учащегося до достижения им профессиональной квалификации и уровня его зарплаты после трудоустройства. Более рентабельные программы имеют преимущества при получении государственных контрактов.
В некоторых странах предприняты серьезные шаги к изменению юридического статуса государственных учреждений профессионального образования, чтобы обеспечить их бо́льшую оперативную свободу. Реформа ориентирована на поощрение конкуренции в оказании образовательных услуг между государственными и частными образовательными учреждениями. К государственным образовательным учреждениям государство предъявляет особые требования: часть своих услуг они должны осуществлять на платной основе. Тем самым расширяется сфера услуг, определяемых действиями рыночной экономики.
Для решения назревших проблем государственного управления профессиональным образованием и обучением в некоторых странах используются следующие подходы:
– функции технической поддержки и специализированных услуг были выведены из-под юрисдикции министерств и перешли в ведение независимых органов, что привело к большей гибкости и улучшило качество этих услуг;
– управление подготовкой кадров для рынка труда перешло от министерств к специально созданным агентствам, возглавляемым советом управляющих; при этом вопросы политики остались в компетенции соответствующих министерств;
– созданы неправительственные промежуточные агентства, на которые возложена ответственность управления образовательными учреждениями и распоряжения государственными средствами; они действуют на основе управленческих контрактов, заключаемых с правительством;
– образовательные учреждения получили автономный статус, и на них возложена полная ответственность за текущую деятельность, а за министерствами остаются вопросы политики и фондирования.
Например, в Англии получила распространение организация образовательных учреждений в юридической форме "компании с ответственностью, ограниченной гарантией". В соответствии с этим статусом компания является полностью независимой в своих действиях; она функционирует на основе законов, регулирующих деятельность частных компаний. Подобный статус имеет подавляющее большинство образовательных учреждений профессионального образования, а также управляющие агентства (советы профессионального обучения) и организации технической поддержки профессионального образования. Компании с данным статусом не имеют вкладчиков, но несут финансовые обязательства, ограниченные государственной гарантией. Обычно государство назначает исполнительных директоров этих компаний, которые затем действуют в рамках обычного права, регулирующего деятельность частных компаний. Управляющий совет учебного заведения состоит из представителей работодателей, образовательных учреждений, местных властей, управляющего директора и избранного представителя данного учебного заведения.
Колледжи дальнейшего образования и колледжи высшего образования являются наиболее важными производителями услуг в области профессионального образования и обучения. Реформа системы образования вывела эти колледжи из-под юрисдикции местной администрации и преобразовала их в заведения, имеющие статус неприбыльных самоуправляемых компаний с ограниченной ответственностью, фондируемые государством, но не зависимые от него в своей оперативной деятельности.
Анализ рынка труда и необходимость учитывать изменения на рынке труда – одна из самых сложных задач, которые приходится решать организаторам системы профессионального образования. Отсюда возникает потребность в гибкой и децентрализованной структуре.
7.4. Национальные системы профессионального образования
Национальные системы профессионального образования – это крупные организационные структуры, управление которыми значительно отличается от управления малыми структурами. В отличие от единичного предприятия большая система включает множество организаций, которые взаимодействуют между собой. Все составные части этой системы должны работать синхронно, придерживаясь единой политики и стратегических задач. Эти согласованные действия должны привести к определенным заранее результатам. Однако из-за отсутствия интеграции и кооперации большая система менее продуктивна, чем малая, и обладает сильной инерцией.
Для достижения большей гибкости управления учреждениям профессионального образования и образовательным структурам предприятий делегируются следующие функции:
– планирование и программирование (разработка стратегии учебного заведения, постановка задач, предложение и совершенствование конкретных учебных курсов);
– финансирование (управление ресурсами, изменения в системе оплаты труда, распоряжение заработанными средствами, возможность получения банковского кредита);
– управление кадрами (прием, увольнение, заключение трудовых контрактов, использование);
– организационно-методическое обеспечение (анализ рынка труда, оценка информации о наличии рабочих мест, условиях и оплате труда; разработка учебных планов, программ и пособий; внедрение гибких программ обучения и педагогических технологий; организация процесса обучения).
Профессиональное управление базируется на знании организационных основ и компетентном применении этих знаний для решения комплексных проблем в условиях постоянных изменений. Поэтому управленческие структуры всегда пытаются найти критерии, на которые они могут ориентироваться при принятии решений. Эти критерии универсальны и могут использоваться в любой стране. Однако приоритеты в постановке целей будут отличаться в разных странах или изменяться с течением времени.
Общим для всех европейских систем образования и обучения является возрастающее внимание к реализации принципа непрерывности профессионального образования и обучения. Из-за динамичных изменений производства и технологий знания и умения, полученные в процессе обучения, часто оказываются недостаточными и требуют повышения квалификации или профессиональной переподготовки. Кроме того, изменение характера профессиональной деятельности и структуры профессий вынуждает многих работников менять специальность в течение трудовой деятельности.
Во многих европейских странах успешно осуществляется принцип совместной ответственности государства и социальных партнеров за профессиональное образование и обучение. Сложились различные формы сотрудничества между государством и социальными партнерами в области регулирования профессионального обучения – от социального партнерства в немецкой дуальной системе до консультативной роли социальных партнеров во Франции и значительного влияния работодателей в Англии.
Важным фактором, объясняющим различную степень участия социальных партнеров в профессиональном обучении, является организационно-правовая основа систем обучения в разных странах. В приближенных к предприятиям системах обучения (дуальная система) возможности государства реализовывать политику в области обучения значительно ограничены самой системой. Французская система профессионального обучения на базе учебных заведений не позволяет правительству обойтись без социальных партнеров, так как это ставит под угрозу признание свидетельств о профессиональном обучении на рынке труда. В английской системе профессионального обучения главная роль отводится самим действующим лицам на рынке труда, а роль правительства сводится к поддержанию конкурентоспособности образовательного рынка. В целях повышения прозрачности образовательного рынка правительство проводит аккредитацию стандартов национальных квалификаций, которые разрабатываются в основном работодателями.
В последние годы в Европе наблюдается рост как формального, так и неформального участия социальных партнеров в профессиональном образовании и обучении. Возрастает также роль законодательного оформления участия социальных партнеров в подготовке и переподготовке кадров. Укреплению сотрудничества между социальными партнерами способствует создание совместных структур на национальном и региональном уровнях, а также на уровне отраслей, которые занимаются разработкой и реализацией инициатив в области обучения, как в учебных заведениях, так и на предприятиях. В странах с ослабленной государственной монополией созданы совместные органы, объединяющие работодателей и профсоюзы в форме "профессиональных комитетов" с равным представительством обеих сторон. В странах с доминирующей государственной монополией социальное партнерство осуществляется в рамках различных консультативных комиссий и советов.
Стремление работников расширить возможности для обучения персонала находит отражение в коллективных договорах и соглашениях в виде специального раздела, посвященного профессиональному обучению. В результате реализации этих договоров и соглашений созданы отраслевые и территориальные фонды профессионального обучения. Например, в Дании на основе коллективных трудовых соглашений создано 15 отраслевых фондов, охватывающих примерно одну треть всех занятых на производстве.
В Англии с целью разработки общей структуры профессиональных квалификаций учрежден Национальный совет по профессиональным квалификациям (NCVQ). Задачей совета является аккредитация квалификаций, разработанных присуждающими органами, и размещение этих квалификаций в рамках национальной структуры в качестве национальных профессиональных квалификаций (NVQ). Стандарты, на которых основываются NVQ, определяются ведущими органами – организациями, представляющими работодателей, и другими органами со специфическими интересами в конкретных отраслях промышленности. В настоящее время существует около 160 ведущих органов и 114 присуждающих органов. Между национальным Советом по профессиональным квалификациям (NCVQ) и присуждающими органами заключено общее соглашение с целью оказания поддержки общему подходу в гарантии качества в NVQ.
В настоящее время существует около 800 NVQ в 11 профессиональных областях на пяти уровнях, начиная с первого, наиболее общего уровня и заканчивая пятым, более продвинутым уровнем. Каждая NVQ включает несколько блоков компетенций, блоки же в свою очередь охватывают широкие аспекты той или иной трудовой деятельности. Эти аспекты ранжируются на более специфические рабочие функции, известные как элементы компетенции. По каждому элементу кандидаты оцениваются путем демонстрации своей компетенции.