В основе бюджетного процесса лежит принцип п оследовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной властей, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы, закон или решение в бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.
Очень важен принцип ежегодности бюджета , который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, валового внутреннего продукта, национального дохода, курса рубля.
Особого внимания в бюджетном процессе заслуживают принципы публичности и гласности , которые предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, а принятый бюджет обязательно публикуется в печати.
Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и, таким образом, помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями.
Гласным должно быть и отклонение бюджета В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в печати. Органы представительной и исполнительной властей также постепенно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению – по направлениям деятельности
85. Участники бюджетного процесса
Участниками бюджетного процесса являются :
1) Президент РФ;
2) органы законодательной (представительной) власти;
3) органы исполнительной власти, т. е. высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы;
4) органы денежно-кредитного регулирования;
5) органы государственного и муниципального финансового контроля;
6) государственные внебюджетные фонды;
7) главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
8) другие органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения , государственные и муниципальные унитарные предприятия и другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ. Аналогичные полномочия они осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Органы исполнительной власти , органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного уровня, представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в т. ч. сборов доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета.
Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по представлению средств бюджета на возвратной основе. Они выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением бюджетов , проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства.
Главным распорядителем бюджетных средств является орган власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям этих средств. Он определен ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главный распорядитель:
1) может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о представлении бюджетных средств на возвратной основе;
2) определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
3) утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
4) составляет бюджетную роспись;
5) осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставление отчетности, выполнение заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
6) готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводит отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
86. Составление проекта бюджета
Первый этап бюджетного процесса – составление проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на представление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.
Президент РФ не позднее марта направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание , в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ формируется перспективный финансовый план РФ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Цели его разработки:
1) информирование законодательных органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
2) прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
3) отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие необходимых мер. В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов – баланс всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории.
Первый этап формирования федерального бюджета – разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза Министерство финансов разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении минимальных размеров оплаты труда и пенсий, их индексации. Министерство финансов РФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным получателям.
Второй этап – распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных актов, а также подготовка перечня финансируемых федеральных целевых программ. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой Министерством финансов России.
Не позднее 15 июля федеральные исполнительные органы должны завершить разработку и согласование показателей бюджета и предоставляемых одновременно с ними документов и материалов :
1) прогноза консолидированного бюджета;
2) адресной инвестиционной программы;
3) плана развития государственного сектора экономики;
4) структуры государственного (муниципального) долга;
5) программы предоставления государственных (муниципальных) гарантий;
6) оценки потерь бюджета от налоговых льгот;
7) оценки ожидаемого исполнения бюджета;
8) проектов законов по минимальным размерам оплаты труда, пенсий, их индексации и др.
С 15 июля по 15 августа Правительство РФ должно утвердить проект закона о федеральном бюджете для внесения в Государственную Думу.
87. Рассмотрение и утверждение бюджета
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год выносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 15 августа. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях .
В первом чтении Госдума обсуждает его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год – основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, основные характеристики бюджета.
При отклонении бюджета в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию, вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству.
Если Госдума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о бюджете считается повторно отклоненным, тогда и встает вопрос о доверии Правительству РФ. Если федеральный бюджет возвращают на доработку в Правительство, то он дорабатывается в течение 20 дней.
Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает проект бюджета в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении. Госдума направляет в субъекты РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами РФ, а также размерах Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.
В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и главным распорядителем средств федерального бюджета рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т. д. Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должен быть рассмотрен комитетом по бюджету Совета Федерации. Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
Госдума рассматривает проект федерального бюджета в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается, и за законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение 5 дней после его принятия. Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о бюджете 14 дней со дня предоставления его Госдумой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования. В случае отклонения он посылается в согласительную комиссию . Согласительная комиссия вносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении. В случае несогласия Госдумы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Госдумы.
88. Внесение изменений и дополнений в Федеральный закон о Федеральном бюджете
Правительство РФ разрабатывает и представляет в Госдуму проект федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете по всем вопросам, являющимся предметами правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете в случаях :
1) превышения доходов над учтенными федеральным законом о федеральном бюджете более чем на 10 %, что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за первое полугодие текущего финансового года;
2) выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного проверками, и внесения предложений о сокращении либо блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета.
Внесение изменений и дополнений в ФЗ "О федеральном бюджете" в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 % происходит :
1) в случае снижения (роста) ожидаемых поступлений в бюджет, что может привести к изменению финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10 %. Правительство РФ вносит на рассмотрение Госдумы проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О федеральном бюджете"" вместе со следующими документами и материалами:
а) отчетом об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года;
б) отчетами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета за период текущего финансового года;
в) отчетом об использовании средств Резервного фонда Правительства РФ и Резервного фонда Президента РФ;
г) отчетами Министерства финансов РФ и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
д) анализом причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в бюджет.
Госдума рассматривает указанный законопроект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях. Первое чтение проходит не позднее чем через 2 дня со дня внесения указанного законопроекта. Госдума принимает его за основу и утверждает новые основные характеристики федерального бюджета. Второе чтение должно состояться не позднее чем через 5 дней со дня принятия в первом чтении. Здесь утверждается объем ассигнований по разделам и подразделам бюджетной классификации РФ. Третье чтение должно состояться не позднее чем через 3 дня со дня принятия во втором чтении. Здесь законопроект вносится на голосование в целом; 2) если проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О федеральном бюджете"" не принимается в указанный срок. Тогда Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета.
Проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ФЗ "О федеральном бюджете" рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Госдумы, при соблюдении следующих дополнительных условий:
1) законопроект, предусматривающий изменение основных характеристик федерального бюджета на текущий финансовый год, не может быть внесен на рассмотрение Госдумой до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации или Президентом РФ закона, предусматривающего изменение основных характеристик федерального бюджета, проект которого был внесен ранее и принят Госдумой в первом чтении;
2) в случае представления в Госдуму двух и более законов о внесении изменений и дополнений в федеральный бюджет на текущий финансовый год указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении и одновременно в качестве альтернативных.
89. Исполнение бюджета
Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета – после подписания Президентом). Правительство РФ по согласованию с правительством (администрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов.
Исполнение бюджета обеспечивают в установленном порядке Минфин России, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям.
В настоящее время в России осуществляется казначейское исполнение бюджетов , что закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и других средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, регистрируемых в Главной книге Федерального казначейства. Главная книга Казначейства ведется на основе плана счетов, утвержденного Федеральным казначейством. Записи в ней осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.