Сознательное или неосознанное тяготение некоторых политических партий, движений, отдельных деятелей к весьма расплывчатым формам объединений государственных образований проявилось и при создании Содружества Независимых Государств. Опыт, причем не только наш, но и мировой, свидетельствует о слабой жизнеспособности таких объединений. Чтобы межгосударственные союзы в тех или иных формах могли функционировать и выполнять возлагавшиеся на них задачи, нужны надгосударственные координирующие органы, наделенные хотя бы минимальными правами и полномочиями. Европейское сообщество, например, укрепило свое единство, приняв ряд положений:
– право, действующее внутри сообщества;
– единый Европейский акт, принятый в 1986 году и обеспечивающий начиная с 1992 года свободное движение товаров и рабочей силы в рамках сообщества;
– создание единой монетарной системы;
– проведение единой политики в сфере охраны окружающей среды, поддержки фундаментальных исследований, а также в области региональной политики.
Эти положения вполне можно было бы положить в основу СНГ. Но его участники на это не пошли. Очередной раз проявилась наша уверенность в собственной гениальности и приверженность к доведению до абсурда самых разумных идей: если единение, то уж непременно в виде такого тесного унитаризма, чтобы никто не мог вздохнуть свободно; если расставание – то такое, чтобы не видеть и не слышать друг друга и встречаться разве что на баррикадах, по разную их сторону.
Только на разумных началах возможно создание конструктивного Федеративного договора, сохранение целостности Российской Федерации с учетом интересов всех входящих субъектов. Самым идеальным вариантом (я всегда об этом говорил) явилось бы заключение Договора только с республиками или с ними и автономиями.
На мой взгляд, классический вариант федеративного устройства России – это участие в Федеративном договоре только национально-государственных и национально-территориальных образований. Об этом я говорил в беседе с журналистами весной 1991 года. Но где тогда гарантии, что Тюменская область, к примеру, вновь не попытается объявить себя республикой, не возникнут Дальневосточная и Восточно-Сибирская и другие республики? Таких гарантий нет. Поэтому самой реальной является политика, которая исходит из уже сложившихся исторических реальностей. В составе Российской Федерации функционируют не только автономии, края и области, но и государственные образования (республики). Все это нужно тщательно учесть и найти удобную и не ущемляющую каждое образование форму вхождения в РСФСР…
Считаю, одно лишь выдвижение вопроса о механизме выхода республик из состава РСФСР может привести к межнациональным столкновениям, которые благодаря достоинству россиян удается пока предотвратить… Мы все в Российской Федерации – и народы, и республики, и края, и области – "обречены" на целостность. Надо на это и работать, существенно повышая суверенитет республик и самостоятельность всех других субъектов Российской Федерации.
Федеративный договор между тем отрабатывался. Рассматривались варианты, разработанные депутатскими группами, рабочими группами республик, отдельными республиками – Коми, Чечено-Ингушетией, Башкирией, Дагестаном. Многие из вариантов копировали Союзный договор. Кроме того, нередко давало себя знать стремление разработчиков сконцентрировать как можно больше функций и прав в руках того субъекта, интересы которого они выражали, не соизмеряя с реальными возможностями. Все эти проблемы преодолевались в процессе разработки документа.
Куда более важно было добиться осознания и согласования общих интересов всех составных частей Российской Федерации. Несогласованная политика могла, да в конечном счете и привела к полнейшей неразберихе, хаосу, неуправляемости. Наши оппоненты вначале вели пропаганду идеи подготовки горизонтальных договоров с республиками, оставляя вне этого процесса края, области и автономии. Этот подход, возможно, импонировал республикам, но был совершенно бесперспективным с точки зрения сохранения целостности России, обеспечения согласованности внутренних интересов и управляемости государства. Его сторонники забывали, что политику надо соизмерять с существующими реальностями, а не руководствоваться сиюминутными побуждениями и преходящими симпатиями. Перспективная политика, особенно в сфере жизнедеятельности наций, может быть реализована только путем согласования интересов, их координирования в русле реализации национальных и общегосударственных целей.
Выступая на третьем (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР, Р. И. Хасбулатов сказал: "Наш Договор доложен стать примером для многонациональных республик, указать пути мирного политического разрешения национальных трений и грозно нарастающих конфликтов". Отметив большую работу, проведенную Советом Национальностей по подготовке Договора, он подчеркнул, что "перед нами проект, вполне приемлемый для нашего одобрения". И далее: "Предлагаемый Федеративный договор, по-видимому, мог бы стать тем документом, который бы определил и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их государственного суверенитета, самостоятельности, разграничивая полномочия между Федерацией и ее членами. В этом, безусловно, конструктивное и исключительно важное значение представленного в нем проекта Федеративного договора. Он призван перестроить отношения внутри РСФСР, преобразовать Федерацию, построенную на принципах национально-территориальной автономии, в договорно-конституционную".
При каждом удобном случае – на официальных встречах, в личных беседах, – чтобы высказать мою обеспокоенность Б. Н. Ельцину затягиванием подписания Договора, всякий раз я подчеркивал, что, если мы будем тянуть с Федеративным договором, это может привести к распаду Российского государства. Он разделял мои опасения, поддерживал наше стремление ускорить работу над ним. Это, казалось бы, открывало дорогу его подписанию. Тем более что проект был поддержан почти повсеместно. Только Председатель Совета Министров Татарстана, неутомимый Сабиров, выступил за идею межгосударственного, а не Федеративного договора. Эту же идею выдвигали ряд групп в Верховном Совете. Началось опасное противостояние. Да и бесконечное откладывание подписания Договора стимулировало сепаратистские и шовинистические настроения. Кое-кто считал возможным самостоятельное подписание Союзного договора, вне Российской Федерации. Не исключаю, что такое обещание было дано представителями союзного центра за спиной руководства Российской Федерации.
Пока на заседаниях третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации обсуждался Федеративный договор, в Грановитой палате расположилась редакционная комиссия под председательством депутата Мазаева. Шли жаркие дебаты по национально-государственному устройству. В них участвовали защитники унитаристской концепции, отстаиваемой группой Головина, сторонники конституционно-губернского варианта, представленного группой Румянцева, и унитаристско-конфедеративного проекта Шахрая, основой которого являлась система горизонтальных договоров.
В принципе нам удалось отстоять вариант национально-государственного устройства, подготовленный нашей группой. Он и был вынесен на третий Съезд.
После "суверенного" Сабирова на трибуну Съезда вышел народный депутат Махиянов (Татарская ССР). Вот что он сказал:
Спокойному течению договорного процесса мешают также разговоры о распаде России, о выходе из ее состава таких республик, как, например, Татарстан.
Мне хочется спросить: а что подразумевается в этом случае под формулировкой "выход из состава РСФСР’? Может быть, здесь имеется в виду разрыв духовной взаимосвязи с русским и другими народами РСФСР? Нет. В этом плане оснований для беспокойства совсем не видится. Русский язык и русская культура в Татарстане, как и во всем Поволжье, занимают прочные, а кое-где и ведущие позиции.
Татарский этнос разбросан по всей территории нынешних РСФСР и СССР. Поэтому Татарстану выгоден не разрыв, а, наоборот, усиление культурных связей с соседними республиками.
…И новые российские законы республика не отвергает. Просто в отношении их в Верховном Совете Татарстана используется процедура ратификации.
С оценкой проекта Федеративного договора выступил и депутат Варов:
В отношении Федеративного договора я как юрист вынужден сказать, что у меня очень много к нему замечаний. На мой взгляд, он не выдерживает критики даже в чисто юридическом плане. Но самое главное все-таки не в этом. С точки зрения юриспруденции мы можем достаточно быстро поправить любой документ. Меня тревожит, что в этом проекте практически санкционируется, и еще не известно, на какое время, та структура национально-территориального деления, которая была заложена Сталиным.
Утверждение это депутат не аргументировал. Конкретных предложений от него, как и от многих других критиков, не поступило. Только отвергалось все, что предлагалось.
Очень резким было выступление Ф. Шелова-Коведяева. По его словам, проект Договора содержал ряд коренных недостатков, делающих этот документ непригодным в целом. Важнейший из них – консервация неравноправия субъектов, образующих РСФСР. При этом критик не заметил, что он критиковал не наш проект, а старый вариант, написанный им вместе с Мазаевым.
Тягостное чувство оставило у меня поведение многих из тех депутатов, которые в силу своего положения в парламенте должны были бы работать вместе с нами над документом, помогать улучшать его. Мы не дождались от них конкретной помощи, советов. Зато во время обсуждения они рвались к микрофону, чтобы пройтись насчет "не до конца отработанного", "юридически не очень грамотного", "весьма еще сырого" и тому подобного документа. Фактически получилось так, что только 10 процентов депутатов действительно работали, 90 же – пытались командовать, занимались злобным критиканством, изощрялись в насмешках. Ни в ходе работы над проектом Договора, ни при его обсуждении, ни по окончании Съезда "великие" критики не внесли в документ ничего ценного. Их цель была ясна: провалить документ, независимо от того, каков он на самом деле – "плохой" или "хороший". Провалить исключительно по той причине, что документ отринул идею формирования Российской Федерации по образу и подобию Союза, сделал акцент на исторический факт существования Российского государства. В отношении ярых противников, старавшихся всячески провалить подписание Договора, хорошо сказала депутат Корнилова, подчеркнувшая, что автономные республики не надо выталкивать из состава России, необходимо всем жить, и нужно придумать гибкую систему участия в Федеративном договоре.
Мне хотелось, чтобы С. М. Шахрай выступил до меня, но получилось иначе. Фактически это он вновь заблокировал принятие и подписание Федеративного договора в Верховном Совете. Без каких-либо обоснований Сергей Михайлович в очередной раз заявил об ошибочности концепции Федеративного договора, поскольку в ее основе лежит признание равноправного статуса субъектов Федерации. "Республики, – сказал Шахрай, – это национальные государства. Краям и областям нашим надо дать равные с ними социально-экономические, финансовые права. Думаю, это главное для них. Нельзя допустить, чтобы было 88 Верховных Советов, 88 Советов Министров и так далее".
Это было явным искажением нашей концепции. В Договоре не шла речь о повсеместном создании Верховных Советов. Более того, я был против расширения статуса государственности. Национально-государственную атрибутику предполагалось закрепить только за республиками. Тем самым ссылки на якобы предусмотренное Договором создание 88 государств – очевидный домысел. Сергей Михайлович не мог не знать, что и в проекте закона о краях и областях (он был принят в конце 1991 г.) ничего подобного не предлагалось. Что же касается его требования признать равноправие субъектов Федерации, то именно на это и нацелен был наш проект Договора. И это он тоже прекрасно знал. С умным человеком порой бывает труднее, ибо ум его обретает изощренные формы.
Почти все республики в составе Российской Федерации приняли идею равноправных отношений с краями и областями. Но сколько пришлось работать для этого! В результате сблизились и наши с С. М. Шахраем позиции.
Народные депутаты от республик неоднократно высказывали позитивное отношение к проекту. Эту позицию разделяло большинство представителей членов Федерации. Все они политически и нравственно были настроены на сохранение целостности РСФСР. Но к этому оказались политически не готовы несколько групп депутатов в самом Белом доме. Парадоксы политики! Получилось, что в оппозиции, причем весьма консервативной, оказались депутатские группы, считавшие себя прогрессивными.
Еще одна стенограмма
Председательствующий. Хорошо. Товарищи, все, мы закончили. Я хотел вас проинформировать вот о чем. Вы помните, в докладе я предложил одобрить в качестве основы Федеративный договор. Но дело в том, что в республиках, во всяком случае даже у руководителей республик, неоднозначное отношение к этому. Я советовался, консультировался. Этот пункт вызывает все-таки ощущение того, что мы оказываем давление, пытаясь, как говорят, провес и, принять этот Федеративный договор. (Шум в зале.) Вот в чем здесь дело. Давайте поступим так. Я вас информирую о том, кто записался. (Шум в зале, выкрики.) Нет, я говорю – все, мы прекращаем. (Шум в зале, выкрики.) Кто за то, чтобы прекратить выступления по порядку ведения и начать обсуждение? Пожалуйста. Кто за то, чтобы по порядку ведения прекратить выступления? (Шум в зале, выкрики.) Товарищи депутаты, голосование же идет. Сейчас, подождите, на чем-то настаивают? А, Рамазан Гаджимурадович, сейчас, минуточку.
Результаты голосования
Кворум для принятия решения 532
Проголосовало "за" ………………. 603
Проголосовало "против" ………. 111
Воздержалось ……………………….. 19
Всего проголосовало ………………733
Не голосовало …………………………… 3
Так. Решение принято, но я хотел дать возможность высказаться Председателю Совета Национальностей. Пятый микрофон, пожалуйста.
Абдулатипов Р. Г. Уважаемый Руслан Имранович, спасибо. Уважаемые народные депутаты, я хотел бы обратить ваше внимание, казалось бы, на мелочь, но вместе с тем имеющую очень принципиальное значение в решении вопросов, к которым мы приступаем. Дело в том, что вся наша работа над Федеративным договором и Союзным договором свидетельствует о том, что в депутатском корпусе в Верховном Совете есть люди, которые в принципе против Федеративного договора и против Союзного договора. И сегодня именно эти люди выносят на наше обсуждение якобы альтернативный вариант совершенствования этих договоров. Когда, я еще раз подчеркиваю, они в принципе против этого договорного процесса. Я хочу на это обратить внимание Съезда. Это первое.
Второе. Я бы хотел все-таки дать возможность Съезду хоть на этот раз систематизировать в той или иной степени наше национально-государственное устройство.
И последнее. Давайте мы все-таки постараемся не давать политическую окраску национальным вопросам, которые мы сегодня обсуждаем. Если мы пойдем по этому пути, мы фактически взорвем не только Съезд, мы действительно разрушим многие начала, на основе которых мы сегодня стоим как федеративное государство. Я призываю к очень спокойному обсуждению именно тех проектов, которые вынесла Редакционная комиссия своим большинством. Спасибо. (Шум в зале.)
Председательствующий. Товарищи, нет, нет, все. Мы проголосовали и начинаем обсуждение. Я сейчас вам оглашу фамилии записавшихся по разным спискам. Только небольшое уточнение, Рамазан Гаджимурадович. Дело в том, что в альтернативном варианте основные положения были сформулированы мной и Галазовым, между прочим. Так что так резко вы не говорите. Конечно, есть люди, которые не хотят ни Федеративного договора, ни Союзного. Но все-таки надо учитывать мнение всех наших республик. У нас с вами в этом вопросе взгляды совпадают, но не у всех они такие, как у нас с вами, Рамазан Г. Аджимурадович.
Депутаты, мешавшие заключению Федеративного договора, развернули также борьбу с местными руководителями консервативного толка, вменяя им в вину линию на распад России. Так было, например, в Башкортостане, куда мне пришлось срочно выехать по поручению Б. Н. Ельцина, поскольку один из депутатов России от Башкортостана заявил, что вносимые в Конституцию республики изменения направлены на ее выход из состава Российской Федерации. Я пробыл в республике три дня, и все три дня без устали разъяснял, доказывал, что предлагаемые изменения не ведут к выходу Башкортостана из Российской Федерации. О каком выходе может идти речь, говорил я, если и в Конституции, и в законодательстве республики заложен принцип, согласно которому в рамках полномочий, которые республика делегирует федеральным органам, российскому центру, имеют верховенство общероссийские законы?
Встречи на предприятиях, в учреждениях Башкортостана еще раз подтвердили желание людей быстрее наладить нормальные цивилизованные отношения внутри Российской Федерации. Показательной в этом отношении была встреча с представителями интеллигенции Уфы. Ее участники единодушно заявили, что не мыслят свою республику вне РСФСР, единственное, к чему они стремятся, – это обеспечить Башкортостану должную самостоятельность в рамках Российского государства. На всех встречах присутствовал Председатель Верховного Совета республики Муртаза Рахимов – человек практического склада ума, политик, не дававший в обиду ни свой, ни другие народы, великий противник политиканов и демагогов. Если бы на подобных встречах чаще бывали наши депутаты, они бы поняли настрой народов Российской Федерации. Нельзя решать проблемы России, не выезжая за пределы Садового кольца.
По поручению Съезда и Верховного Совета окончательный вариант Договора был подготовлен уже к маю 1991 года. Но в этот период "демократы" были заняты более фундаментальным вопросом – снятием с работы Абдулатипова, Исакова и других. Как волны, накатывались одна за одной кампании преследования, охаивания и унижения неугодных радикал-демократам лиц. И самое главное – идеи, которые они пропагандировали.
Тем не менее Совет Национальностей и рабочая группа (при участии представителей республик) сумели все-таки подготовить окончательный вариант Федеративного договора. В июле 1991 года он был подписан почти всеми членами рабочей группы – представителями республик, краев, областей и автономий. Однако "в свет" документ не вышел. Он в очередной раз стал жертвой сведения политических счетов.
Пришлось напрямую обращаться к Ельцину Б. Н.
Уважаемый Борис Николаевич!