Пример: По данным Счетной палаты, меры по использованию имущества ГК "ВЭБ" в целях поддержки ряда корпораций в целом не соответствовали его законодательно установленной миссии, уставным целям и стратегии [Счетная палата: деньги… 2010]. Главная задача "ВЭБа" - повышение конкурентоспособности экономики, однако в 2011 г. Россия опустилась по этому показателю с 63-го на 66-е место [Дмитриев, 2012].
Г) Имитация инновационного развития. Анализ инновационных программ многих госкорпораций показывает, по сути, их декларативный характер, что отражает отмечавшееся явление "принуждения к инновациям". По данным "Эксперт РА", некоторые из них больше похожи на отписки, а главное - никак не связаны со стратегией развития компании [Товкайло и др., 2012]. Как следует из рейтинга "Эксперта", у компаний, работающих в конкурентной среде, программы написаны лучше, чем у монополистов. Так, 1 место занял "Росатом", который конкурирует на мировом рынке с компаниями из США и Франции и планирует увеличить к 2020 г. затраты на НИОКР с 3,9 % до 4,5 % выручки [Рейтинг программ… 2012]. Слабой оказалась программа "Ростехнологий", в которой доля затрат на НИОКР к выручке в 2013-м составит 1,34 %, что в разы ниже, чем у иностранных конкурентов [там же]. Действительно, в корпорациях аэрокосмической и оборонной отрасли, по данным консалтинговой компании Booz&Co, на НИОКР тратится в Северной Америке около 3,0 % выручки, в ЕС - около 5,7, в Китае и Индии - около 5,0, в остальном мире - 2,8 % [Jaruzelski el al, 2012]. По мнению проректора Высшей школы экономики А. Яковлева, серьезного эффекта программы не дадут, поскольку у ГК нет стимулов для внедрения инноваций [Товкайло и др., 2012].
Д) Переход активов под иностранный контроль. Полупериферийное зависимое положение России в мировой экономике оказывает существенное влияние и на экономические стратегии ГК. С одной стороны, госкорпорации, активно взаимодействуя с международными корпорациями, могут перенимать опыт и технологии. С другой стороны, могут начать служить интересам более сильных игроков. В связи с тем, что созданная в госкорпорациях институциональная среда значительно повышает вероятность рентоориентированного поведения, высоки риски не только обслуживания "внешних" иностранных инсайдеров и вывода средств в офшоры, но также перехода российских предприятий и технологий под иностранный контроль. Большое количество примеров будет приведено в кейс-стади по ГК "Ростех".
Е) Перерасход по инвестиционным проектам. Главным последствием инсайдерского контроля в госкорпорациях, смысловое содержание которого мы рассмотрим в следующем параграфе, является подрыв инвестиций госкорпораций. В кейс-стади (см. главу 3) мы подробно и на конкретных примерах рассмотрим, как изъятие инсайдерской ренты ведет к: (1) перерасходам по смете проекта и в частности постоянному пересмотру смет в сторону увеличения; (2) увеличению сроков реализации проекта и сроков окупаемости, что при дисконтировании также сводится к завышению нормальной стоимости проекта; (3) отказу от реализации проектов, в том числе, несмотря на уже затраченные средства; (4) необоснованному росту цен на продукцию госкорпораций и т. д.
Так как важными свойствами госкорпораций являются "безвозмездная приватизация" госимущества, непрозрачность и бесконтрольность финансовых потоков, безответственность управления, рентоориентированное поведение фактически стимулируется на государственном уровне. Благодаря своему привилегированному положению госкорпорации напоминают своеобразного коллективного инсайдера, извлекающего ренту за счет бюджета и контроля над реальными активами. Для осуществления инсайдерского контроля доминирующими группами создается инфраструктура инсайдерского контроля. Внутренними элементами ИИК являются централизация принятия решений, продвижение "своих" людей на ключевые посты, усиление внутреннего контроля и безопасности. Среди внешних выделяются связи с высшими чиновниками и органами власти, связи с олигархами и криминалом, сеть офшорных и фиктивных фирм, аудиторские и финансовые институты, влияние на общественное мнение. "Крупные", "средние" и "мелкие" инсайдеры могут образовывать целую систему потоков ренты, которая будет пронизывать всю госкорпорацию и способствовать распределять финансовые потоки на взаимовыгодных для всех сторон условиях, но только в ущерб самой корпорации. Перечисленные в параграфе нарушения и примеры неэффективной работы ГК либо прямо связаны с выводом инсайдерской ренты из корпораций (нецелевое, неэффективное и незаконное использование средств, необоснованный аутсорсинг, завышенные зарплаты и бонусы, принятие решений в интересах служащих корпорации и аффилированных лиц, непрозрачность размещения заказов, фиктивные конкурсы, схемы с офшорными и фиктивными фирмами), либо способствуют этому (безответственность менеджмента, отсутствие критериев оценки результативности, неэффективность контрольных органов).
В следующей главе мы рассмотрим подробнее влияние инсайдерского контроля на принятие инвестиционных решений госкорпораций.
"Роснано" и другие. Куда идут деньги госкорпораций
Корпорация "Роснанотех" (ОАО "Роснано")
В 2007 году по инициативе Президента РФ была разработана "Стратегия развития наноиндустрии". Для цели реализации данной "Стратегии…" была образована государственная корпорация "Роснанотех", позже преобразованная в ОАО "Роснано". Генеральным директором корпорации был назначен Л.Б. Меламед, а с сентября 2008 г. им стал А.Б. Чубайс. С 11 марта 2011 года корпорация была преобразована в ОАО "Роснано".
Важной задачей "Роснано" является обеспечение коммерциализации разработок в сфере наноиндустрии. Среди основных функций ГК выделяются: 1) рассмотрение и финансирование инвестиционных проектов; 2) поддержка НИОКР; 3) содействие подготовке специалистов; 4) мониторинг реализации финансируемых проектов и др.
Закон требовал от ГК "Роснанотех" некоммерческого характера деятельности и позволял осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению ее целей. Однако после преобразования "Роснано" в акционерное общество эти требования отпали. По идее ОАО "Роснано" перешли все права и обязательства госкорпорации в порядке универсального правопреемства, и корпорация обязана продолжать реализацию государственных задач. Но есть ли для этого достаточно эффективные стимулы и рычаги у государства? У менеджмента госкорпорации появилось больше возможностей для погони за прибылью, по эксплуатации выделенных государством средств в своих интересах, и меньше стимулов выполнять поставленные государством цели. Фактически бюджетные средства были приватизированы менеджерами ГК. Опасения по поводу еще большего возрастания риска рентоориентированного поведения в результате приватизации активов ГК высказывались такими специалистами, как Делягин, Сулакшин, Кагарлицкий. По мере того, как доля государства в капитале будет снижаться, деятельность ГК будет все более коммерчески ориентированной. Отмеченное выше противоречие закладывает неопределенность целей и задач "Роснано" и может привести к неоднозначной трактовке результатов деятельности.
Деятельность "Роснано" осуществляется в первую очередь за счет выделенного из бюджета имущественного взноса. В 2007 году он составил 130 млрд руб. [Годовой отчет… 2011]. Денежные средства должны направляться, в первую очередь, на финансирование инвестиционных проектов. Однако большая часть средств была положена на депозиты банков под невысокий процент, вместо того чтобы быть задействованной в реальных проектах. В октябре 2009 года половина выделенных из бюджета средств была возвращена в антикризисных целях. В результате внесенных в 2010 г. поправок в законодательство госкорпорации было позволено привлекать заемные средства, осуществлять эмиссию ценных бумаг и играть на фондовом рынке. Потенциальные риски ложатся на государство. Эти направления не имеют отношения к наноиндустрии и являются, как считает глава подкомитета ГД РФ по контролю за госкорпорациями А. Багаряков, результатом лоббизма [Задача РОСНАНО - не заработать… 2010]. В 2010 году "Роснано" путем выпуска облигаций и взятия долгосрочных кредитов привлекла средств на общую сумму 43 млрд рублей под государственные гарантии.
Активное финансирование проектов "Роснано" началось только спустя несколько лет после выделения средств. Однако по-прежнему значительные объемы средств распределены между различными финансовыми институтами и фондами и не работают на реальное производство.
Финансирование проектов "Роснано" имеет две основные формы: вложения в уставные капиталы проектных компаний и выдача займов. Вложения в уставные капиталы обычно предусматривают доход не более 10 % в год; займы же, как правило, превышают 10 % [Годовой отчет…, 2011, с. 131]. В некотором среднем случае поручительство "Роснано" обходится получателю в 2 % от суммы, заем - в 15 % годовых [Петрова, 2010]. В связи с привлечением "Роснано" средств на рынке можно ожидать, что ставки вырастут. В 40 % случаев корпорация инвестирует более 1 млрд руб., в 27 % - 0,5–1 млрд руб. [Корпоративная брошюра… 2011]. Это гораздо более крупные суммы, чем способны дать венчурные фонды. Инвестиционные фонды России и вовсе опасаются вкладывать в НТ [Петрова, 2011].
Доля финансирования со стороны ГК обычно не превышает 50 % от стоимости проекта, исходя из того, что основная задача ГК - запустить бизнес, а управлять им должен частный бизнес. Среднее значение по 65 рассмотренным автором проектам составляет 43 % [Годовой отчет… 2011; Корпоративная брошюра… 2011]. Корпорация старается минимизировать риски, переложив их на проектную компанию (прежде всего с помощью залога и права предъявить свою долю к выкупу), и при этом стремится максимально контролировать ее. Как декларируется, "Роснано" выходит из проекта, как только частный капитал готов финансировать его самостоятельно, и возврат инвестиций может быть осуществлен на заранее установленных условиях. Однако на практике, как мы увидим далее, ГК не удается избежать перерасходов по проектам.
"Роснано" максимально бюрократизировала процесс рассмотрения и утверждения проекта, что повышает транзакционные издержки и увеличивает время его отбора и осуществления [Петрова, 2010]. Соблюсти все требования многим становится не под силу, в результате чего подавляющее большинство поступающих заявок отклоняется. На конец 2011 г. общее число заявок на финансирование проектов составило 2113 ед., из которых одобрено к финансированию было всего 132 [Годовой отчет… 2011, с. 6]. К концу 2011 года корпорация профинансировала лишь 85 проектов на сумму 100,5 млрд рублей, 99,5 млрд рублей составили средства соинвесторов [там же].
Если взять отраслевую структуру 72 рассмотренных автором инвестиционных проектов и проектных фондов, финансируемых "Роснано", то обнаружится, что по объему затрат (297,5 млрд руб.) среди них преобладают инфраструктурные проекты (25,6 %), опто- и нано-электроника (24,6 %), солнечная энергетика и энергосбережение (22 %) [Годовой отчет… 2011; Корпоративная брошюра… 2011]. На середину 2012 года благодаря "Роснано" было запущено только 23 производства. Общая выручка от проектных компаний составила в 2011 году лишь 11,3 млрд руб. (1 млрд руб. - в 2010 году) [Годовой отчет, 2012, с.12].
Каково качество и значимость реализуемых инвестиционных проектов? (1) Наблюдается ориентация преимущественно на мировой, нежели отечественный рынок. Так, основным рынком сбыта для продукции солнечной электроэнергетики (солнечные модули) рассматриваются европейские и другие зарубежные страны. Вероятно, активное финансирование этих проектов связано с лоббизмом международных корпораций. Данные проекты являются одними из наиболее крупных (создание масштабного комплекса по производству поликремния (ООО "Усолье-Сибирский Силикон") - 20,2 млрд руб., создание производства солнечных модулей (ООО "Хевел") - 20,1 млрд руб.). Поэтому мы подробно рассмотрим их далее. (2) Некоторые т. н. "инфраструктурные" проекты направлены просто на перераспределение средств между различными финансовыми фондами, в т. ч. офшорными. Так, крупнейшим "инфраструктурным" проектом "Роснано" является создание в Швейцарии фонда "Роснано-Капитал" объемом в 32 млрд руб., предназначенного якобы для трансфера передовых зарубежных технологий. (3) Большинство проектов связаны с приобретением западных технологий и созданием в России по сути производственного подразделения зарубежной компании. Одним из первых проектов, запущенных "Роснано" в конце 2010 года, стало сборочное производство светодиодных лампочек в Санкт-Петербурге (иностранная компания учеников Алферова "Оптоган"). Порой дело может заканчиваться лишь финансированием иностранных компаний, даже без создания и развития в России какого-либо производства (самый крупный проект "Роснано" по производству пластиковых дисплеев "Пластик лоджик" - 35,3 млрд руб.). (4) Финансируемые "Роснано" проекты могут и вовсе не иметь прямого отношения к НТ. Так, по производству поликремния еще СССР занимал 12 % мирового рынка этой продукции, однако к 2003 г. доля России снизилась до 0,1 %, когда было ликвидировано последнее производство ПКК в Подольске [Полевой, 2009]. (5) Еще одним направлением вложения стало создание нанотехнологических центров, однако результативность их деятельности является весьма неопределенной. Ситуация с весьма невысокой результативностью госкорпорации не могла не сложиться, учитывая негативные последствия неформального контроля.
* * *
Рассмотрим значимые особенности инсайдерского контроля в госкорпорации "Роснано". Генеральным директором с сентября 2008 года был назначен А.Б. Чубайс. Его деятельность на руководящих должностях в Правительстве, а также на посту главы РАО "ЕЭС России" была весьма разрушительной для экономики России. По данным Счетной палаты, в результате незаконной приватизации общенародная собственность была за бесценок поделена между олигархами [Анализ процессов приватизации… 2004]. Анализ показывает, что из 96 долларовых миллиардеров России 2/3 разбогатели за счет приватизации [Соколов, 2012д]. Проводимая под началом А. Чубайса реформа ЕЭС подорвала энергетическую безопасность России, а многие топ-менеджеры РАО "ЕЭС России" стали легальными мультимиллионерами и впоследствии заняли посты в "Роснано" [Рубченко, 2008]. Неформальные связи А. Чубайса с высшими чиновниками и олигархами России и зарубежья позволяют выстроить сильную инфраструктуру инсайдерского контроля.
A) "Своя" команда управленцев. С занятием должности главы "Роснано" А. Чубайс постарался перевести на руководящие должности "свою" команду управленцев. В результате в составе правления на конец 2011 г. 5 из 7 чел. оказались топ-менеджерами РАО "ЕЭС России" или его бывшими помощниками в Правительстве. Другие члены правления также имеют богатый опыт инсайдерской деятельности и даже уголовное прошлое [Соколов, 2012 г].
Б) Централизация принятия решений. "Роснано" стремится к обеспечению максимального контроля за проектной организацией. Контроль за расходованием средств и выполнением проектов осуществляется с помощью следующих механизмов: разработка типовых внутренних документов и протокольных решений, активное участие представителей "Роснано" в органах управления ПК, сбор отчетной информации и контроль расходования средств.
B) Обеспечение внутреннего финансового контроля. Особенно менеджеры "Роснано" беспокоятся о финансовых потоках и потому контролируют их весьма строго. Все расчеты ПК проходят через счета в уполномоченных корпорацией банках (69 в 2011 г. [Годовой отчет… 2011, c.17–19]). Инвестируемые средства зачисляются на банковский счет, имеющий специальный режим обслуживания. В 2011 году в ОАО "Роснано" создана Комиссия по организации ревизионных проверок проектных компаний и фондов, и было проверено 52 проектных компаний и 10 дочерних и зависимых обществ [Годовой отчет… 2011, c.17–19].
В) Аффилированные фирмы и оффшоры. По данным на 01.02.2012 г. у ОАО "Роснано" имелось 163 аффилированных лица, в т. ч. 22 иностранных фирмы [Список аффилированных лиц ОАО "РОСНАНО", 2012]. Причем не менее 13 из них есть основания считать офшорными фирмами [там же].
Г) PR в СМИ. Особое внимание уделяется преувеличению достижений корпорации и профессионализма ее руководства в СМИ. Наблюдательным советом ГК была утверждена специальная Концепции общественных коммуникаций. Активно используются не только официальные СМИ, но и интернет-ресурсы. Расходы ГК на регулярный пиар помогают заполучить специфический актив - общественное мнение, а также обосновать масштабные расходы бюджетных средств на различные проекты, в том числе заведомо неэффективные и сомнительные с точки зрения общественной полезности.
Среди угроз эффективности деятельности Корпорации механизмов вывода ренты можно выделить следующие.
A) Необоснованное размещение средств в финансовых институтах. Напомним, этот механизм извлечения ренты был отмечен в результатах проверки Генпрокуратуры [Генеральная прокуратура… 2009].
Б) Взятки и махинации при закупках. Так как на госкорпорацию до преобразования в акционерное общество и поправок не распространялись требования законодательства о госзакупках, то это приводило к непрозрачности размещения заказов и злоупотреблениям.
B) Необоснованный аутсорсинг. Оплата значительных расходов сторонних организаций по выполнению работ, входящих в обязанности сотрудников ГК, также была выявлена Генпрокуратурой. ГК "Роснано" оплатила "Тройке-Диалог" (130 млн) выполнение работ, которые должны выполнять собственные структуры. В 2009 г. было проведено 354 экспертизы проектов, из них лишь 105 - силами сотрудников [Годовой отчет… 2010, с. 3].
Г) Необоснованно высокие оклады менеджеров. По данным ревизионной проверки "Роснано" в 2009 г., топ-менеджеры в среднем получали 508 тыс. руб. [Товкайло, 2010]. Средняя зарплата работника "Роснано" в 2009 году составила 250 тыс. руб. в месяц, что в 3,5 раза выше окладов работников финансовых организаций Москвы [там же].
Д) Необоснованно высокие привилегии и льготы. Для стимулирования активной трудовой деятельности менеджеров "Роснано" предусмотрены социальные выплаты, создание комфортных условий труда, корпоративные вечеринки и т. д. [Товкайло, 2010]. Так, в 4 млн руб. обошлось празднование дня рождения Роснано, почти в 7 млн руб. - новогодние праздники [там же]. Дополнительно на разработку системы мотивации персонала было затрачено 2,5 млн руб. [там же].
Е) Избыточные непрофильные расходы. На покупку части здания под корпоративный офис было потрачено 300,9 млн руб. [Генеральная прокуратура… 2009]. Различные публичные мероприятия и конференции, проводимые ГК "Роснано", обошлись государству еще в 20,2 млн рублей. Роснано активно занимается благотворительностью, на которую потратила 73,8 млн рублей [там же].