Новый регион получил название одного из старых – Красноярский край. Согласно "красноярскому" ФКЗ от 14 октября 2005 г. он образован 1 января 2007 г. В этот день были прекращены полномочия глав и парламентов округов. Хлопонин остался исполнять обязанности главы нового края на переходный период, кстати, существенно сокращенный, если сравнивать с отведенным для Пермского края: он должен закончиться не позднее 31 декабря 2007 г. Законодательное Собрание старого края осуществляло полномочия парламента нового края до завершения формирования парламента нового края.
В Эвенкии еще в 2004 г., а на Таймыре в 2006-м были созданы единые муниципальные образования в границах округов. Таким образом эти территории сохранили не только единство, но и "субъектность".
Выборы Законодательного Собрания нового края прошли согласно ФКЗ 15 апреля 2007 г. (избрались 52 депутата, из них 22 по одномандатным округам на территории старого края, четверо по двум двухмандатным округам на территориях Таймыра и Эвенкии и 26 по общекраевому округу). Уже 4 июня Хлопонин был назначен главой нового края.
Бюджеты старого края и округов на 2006 г. формировались и утверждались раздельно. Формирование проекта бюджета нового края на 2007 г. ФКЗ было поручено исполнительным органам старого края, а принятие Закона о бюджете – парламентам старого края и округов (они приняли Закон совместно, а подписал его Хлопонин, еще будучи главой старого края).
По ФКЗ все дотации округам из ФФФПСРФ с 2006 г. зачисляются в бюджет края. В 2006 г. дотации рассчитывались раздельно для старого края и округов, в 2007 – 2008 гг. рассчитывались для нового края, но все равно раздельно по старому краю и округам. До 2008 г. объем дотаций бюджету старого края, затем бюджету нового края был гарантированно сохранен в размере не ниже уровня, сложившегося по краю и округам в 2005 г.
23 октября 2005 г. состоялись референдумы об образовании Камчатского края из Камчатской области и КАО. Их подготовили в рекордно короткий срок. Объединительный проект, инициированный Центром, фактически стартовал в марте 2005 г., когда Президент, воспользовавшись новым правом отрешать от должности избранных глав в связи с утратой своего доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий (подробнее см. в главе 4), "уволил" главу КАО Владимира Логинова и назначил временно исполняющим губернаторские обязанности известного рыбопромышленника Олега Кожемяко (незадолго до этого стараниями полпредства ставшего заместителем Логинова). Окружная элита особо объединению не сопротивлялась, тем более не сопротивлялась областная. Следует отметить, что если у Кожемяко изначально были некие шансы возглавить новый край, то его камчатский коллега Михаил Машковцев по договоренности с Кремлем должен был после объединения уйти на пенсию. В области явка составила 52,2 процента, "за" было подано 85 процентов голосов. В КАО при явке в 72,1 процента объединение поддержали 89 процентов участников референдума. Референдумам вновь предшествовало издание Указа с перечислением проектов и мероприятий, которые Федерация берется профинансировать.
По ФКЗ о Камчатском крае от 12 июля 2006 г. новый регион был образован 1 июля 2007 г. В этот день прекратились полномочия Кожемяко . Машковцев добровольно досрочно оставил свой пост еще в мае . В июне, как и требовал ФКЗ, парламенты Камчатки и Корякии назначили первого Губернатора края. Им стал Алексей Кузьмицкий , бывший заместитель Машковцева, перед этим поставленный Путиным временно исполняющим обязанности главы области (корякские депутаты проголосовали за его назначение со второй попытки). Сами парламенты области и КАО работали, пока не сформировался парламент края. Выборы в последний прошли одновременно с выборами в Думу 2 декабря 2007 г. (избирались 50 депутатов, из них 13 по одномандатным округам на бывшей территории области, десять по одномандатным и/или многомандатным округам на бывшей территории КАО, 27 по общекраевому округу). Переходный период отсчитывался по-новому: если для Пермского и нового Красноярского краев он начинался со дня образования нового региона, то здесь отсчет начался со дня вступления в силу "объединительного" ФКЗ, то есть с 15 июля 2006 г. После формирования краевого парламента переходный период завершился.
По ФКЗ бюджеты области и округа на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 июля 2007 г. исполнение бюджетов производилось исполнительными органами области и округа раздельно, а теперь производится исполнительными органами края, но опять же раздельно по области и округу. Составление проекта бюджета края на 2008 г. осуществлялось исполнительными органами области, округа и края. Краевой бюджет на 2008 г. утвердили законом, принятым совместно областным и окружным парламентами.
Расчет средств, предоставляемых в 2007 – 2008 гг. из федерального бюджета, производился по области и округу раздельно. Предоставление средств из федерального бюджета в 2007 г. производилось раздельно по области и КАО, а с 2008 г. финансирование округа производится через бюджет края. В 2007 – 2008 гг. объем дотаций бюджетам области, округа, края сохранялся на уровне, сложившемся в 2005 г. по области и округу (с учетом корректировки относительно уровня инфляции в 2006 – 2008 гг.).
Четвертый объединительный проект – слияние Иркутской области с УОБАО в новую Иркутскую область – оказался самым тяжелым. Центр пытался запустить его еще в 2004 г., но тогдашний областной глава Борис Говорин, одолеваемый со всех сторон сильными оппонентами, не сумел довести дело даже до официальной инициативы. К тому же и иркутяне, и усть-ордынцы выдвинули тогда слишком много "хотелок".
Вновь к проекту вернулись после замены Говорина бывшим менеджером "Российских железных дорог" Александром Тишаниным в августе 2005 г. Несмотря на сопротивление бурятских националистов (кстати, впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии, по крайней мере именно оттуда завозилась соответствующая агитпродукция) и довольно недружественные отношения нового областного руководителя с большей частью региональной элиты референдумы удалось организовать. Пришлось стараться и Тишанину и, безусловно, его окружному коллеге Валерию Малееву, в свое время, разумеется, активно сопротивлявшемуся объединению, и руководству территориальных подразделений федеральных органов, и мэрам, и т. д. Активно использовался ресурс корпораций, в том числе "Российских железных дорог" и "Интерроса". Не обошлось и без очередного "стимулирующего" Указа – пообещали дать столько, сколько посчитали нужным.
16 апреля 2006 г. в области при явке в 68,9 процента в поддержку слияния консолидировали 89,8 процента голосов участников референдума, а в округе обеспечили явку в 99,5 процента и 97,8 процента голосов "за".
Первый день новой Иркутской области – 1 января 2008 г. "Иркутский" ФКЗ от 30 декабря 2006 г. вступил в силу 1 января 2007 г., и с этого дня начался переходный период, который завершится после окончания формирования парламента новой области (в него нужно избрать 50 депутатов, из них 21 по одномандатным округам на территории старой области, четыре по многомандатному округу на бывшей территории УОБАО, 25 по общеобластному округу). Это предписано сделать не позднее 1 января 2009 г. (выборы назначены на 12 октября 2008 г.). Полномочия парламента округа прекратились после образования новой области, полномочия парламента старой области прекратятся после формирования парламента новой области. Старообластной парламент почти год исполняет полномочия новообластного парламента. Сходным образом в ФКЗ урегулированы и вопросы функционирования исполнительной власти. Главе старой области предписано исполнять полномочия главы новой области со дня ее образования до окончания переходного периода, а срок полномочий главы округа сокращен как раз до дня образования новой области. Малеев усложнил ситуацию, избравшись еще в 2006 г. депутатом Думы на довыборах в УОБАО . Путину пришлось принимать отставку и искать замену. В итоге он поручил исполнять обязанности главы округа Тишанину Тот до 1 января 2008 г. был "дважды губернатором" (первый прецедент в новейшей истории России). После образования новой области уже сам Тишанин назначил главу округа. Новообластному парламенту нужно будет назначить главу новой области не позднее 1 января 2009 г.
В апреле 2008 г. Тишанин ушел в отставку (под давлением так и не принявшей его региональной элиты и правоохранителей). Вместо него исполнять обязанности главы новой области был поставлен Игорь Есиповский, выходец из системы "Рособоронэкспорта", бывший депутатом Думы.
Бюджеты старой области и УОБАО на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. Бюджет новой области на 2008 г. разрабатывался исполнительными органами старой области и округа в форме проекта закона новой области. Принять его ФКЗ поручалось парламентам старой области и округа. Обеспечивать исполнение бюджета должен был глава старой области.
Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. ФКЗ давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент и областной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…
Дотации из ФФФПСРФ для новой области на 2008 и 2009 гг. рассчитывались и рассчитываются по ликвидируемым (ликвидированным) старой области и УОБАО раздельно и зачисляются в бюджет новой области. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2009 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджету новой области, сохраняется в размере не ниже уровня финансовой помощи бюджетам старой области и УОБАО в 2007 г., с учетом уровня инфляции в 2007 – 2008 гг.
Последний (на сегодняшний день) объединительный проект был реализован 11 марта 2007 г. В этот день состоялись референдумы в Читинской области и АБАО о слиянии в Забайкальский край. Им тоже предшествовал специальный президентский Указ. Явка в области составила 80,4 процента, "за" подано 90,3 процента голосов, а в округе явка составила 89,9 процента и "за" подано 94 процента.
Забайкальский край начал свою официальную историю 1 марта 2008 г. – как установлено в ФКЗ, принятом 5 июля 2007 г. Он вступил в силу 26 июля 2007 г., с этого дня начался переходный период, который продлится до 1 января 2010 г. Выборы в парламент нового края предписано провести 12 октября 2008 г. После завершения формирования краевого парламента (в него изберут 50 депутатов, из них 20 по одномандатным округам на территории старой области, пять по многомандатному округу на бывшей территории АБАО, 25 по общеобластному округу) прекратятся полномочия областного и окружного парламентов, которые до этого будут совместно исполнять обязанности краевого парламента (порядок установлен ФКЗ, его положено конкретизировать специальными соглашениями и совместным регламентом). Краевым главой еще до официального образования края совместным решением областного и окружного парламента был назначен областной глава Равиль Гениатулин.
Бюджеты области и округа на 2008 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 марта 2008 г. исполнение бюджетов будет производиться исполнительными органами области и округа раздельно, а потом главой края, но опять же раздельно по области и округу. Проект бюджета края на 2009 г. должны будут составить исполнительные органы края в форме проекта закона края, его рассмотрят областной и окружной парламенты, а примет закон уже краевой парламент (или областной и окружной парламенты совместно, или бюджет утвердит своим постановлением глава края). Исполнение бюджета на 2009 г. обеспечат исполнительные органы края.
Дотации из ФФФПСРФ для Читинской области и АБАО на 2008 г. рассчитывались раздельно для бюджетов области и округа, зачислялись они также раздельно. Что же до дотаций на 2009 и 2010 гг., то они будут рассчитываться раздельно по области и округу и зачисляться в бюджет края. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2010 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджетам области и округа, а затем края, сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося по области и округу в 2007 г., но с учетом уровня инфляции в 2008 – 2009 гг.
В 2006 г. полуофициально заявлялось, что в декабре 2007 г. пройдут референдумы о слиянии Алтайского края и Алтая, а в марте 2008 г. – Архангельской области и НАО. Полпред Дмитрий Козак также некоторое время пропагандировал и продвигал идею объединения Краснодарского края и Адыгеи. Эти сроки давно прошли. Сейчас уже понятно, что Кремль как минимум взял тайм – аут до 2009 г., ведь эти и иные регионы, по всем формальным признакам годящиеся для слияний, на деле оказались проблемными. Между тем подошел срок федеральных выборов… А как максимум – тема укрупнений закрыта на некую перспективу, поскольку цена, уплаченная за ликвидацию шести мелких округов, оказалась во всех смыслах чересчур высокой.
Совершенно понятно, что залогом продолжения укрупнений будет отказ от референдумов. Если установить, что согласие региона на объединения выражается решением его парламента, то дело пойдет быстрее.
Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)
1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек – практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку "нападением на нашу страну".
Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.
Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было . События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.
Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены "закрутить гайки", а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.