Однако стоит отметить, что институт взаимодействия контрольно-счетных органов не новый и ранее уже встречался в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в ст.11 "Взаимодействие органов финансового контроля с органами финансового контроля Российской Федерации" Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" определяется, что "Органы финансового контроля взаимодействуют с органами финансового контроля Российской Федерации, в т. ч. проводят совместные контрольные мероприятия, обмениваются результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, создают объединения органов финансового контроля, проводят совместные научные и практические конференции, учебные семинары, курсы повышения квалификации".
Помимо этого, органы внешнего финансового контроля могут осуществлять планирование совместной деятельности, а именно включать в свои планы работы мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с другими контрольно-счетными органами. Также по результатам совместных мероприятий могут даваться рекомендации по повышению эффективности работы других контрольно-счетных органов, которые, однако, носят рекомендательный характер.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" не регулирует процесс взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, такими как эксперты, без взаимодействия с которыми часто невозможно проведение таких мероприятий, как аудит эффективности. В ст.12 Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" под названием "Взаимодействие органов финансового контроля, аудиторов и экспертов, их организаций и объединений" определено, что "органы финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации могут привлекать к участию в проводимых ими контрольных мероприятиях на договорной основе аудиторские фирмы (аудиторов), иные организации и независимых экспертов (специалистов) и производить расходы в пределах средств, утвержденных на эти цели в смете органа финансового контроля, а ответственность за результаты работы привлеченных специалистов несет орган финансового контроля, допустивший их к проведению контрольного мероприятия".
Важно отметить, что в субъектах Российской Федерации правое регулирование бюджетного контроля осуществляется по единой системе, но имеются и отличия. В целом, законодательство, регулирующее деятельность по осуществлению государственного регионального бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие пункты:
1) основные законы (уставы и конституции) субъектов Российской Федерации, закрепляющие основы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;
2) региональные законы о бюджетном процессе;
3) специальные нормативные правовые акты, закрепляющие общие элементы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;
4) законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации (встречаются примеры, когда закон субъекта Российской Федерации одновременно регулирует деятельность региональной контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов, находящихся на территории данного субъекта).
6) акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
7) иные нормативные правовые акты (регламенты, уставы, инструкции, методические рекомендации, положения).
Специальные законы о бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации встречаются в нашей стране достаточно редко. В качестве метода способствующего созданию в субъектах Российской Федерации специальных законов о бюджетном контроле, по мнению автора, является разработка модельного закона "О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации".
Наиболее удачным примером, по мнению автора, является закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" (далее – Закон № 1800-ОД). Однако и он имеет существенные недостатки. Данный закон устанавливает особенности бюджетных полномочий органов бюджетного контроля Волгоградской области и порядок их взаимодействия при осуществлении контрольных полномочий на территории Волгоградской области.
Закон № 1800-ОД в ч.1 ст.1 дает определение финансового контроля: "Финансовый контроль на территории Волгоградской области – проверка органами финансового контроля Волгоградской области соблюдения органами государственной власти Волгоградской области, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов". Далее в ч.2 ст.1 закон расшифровывает другие понятия, указанные в данном законе:
– "государственные финансовые ресурсы - бюджетные средства, средства территориального государственного внебюджетного фонда, доли (вклады акций) в уставных капиталах юридических лиц, другие финансовые ресурсы в соответствии с действующим законодательством;
– государственные материальные ресурсы - имущество органов государственной власти Волгоградской области, имущество государственных учреждений Волгоградской области, имущество государственных унитарных предприятий, земли и иные природные ресурсы, определенные действующим законодательством, а также иные материальные ресурсы в соответствии с действующим законодательством;
– эффективность и рациональность использования государственных финансовых ресурсов - экономическая категория, означающая необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
– координация работы органов финансового контроля – согласование органами финансового контроля сроков проведения контрольных мероприятий во избежание дублирования их в работе".
Далее в законе № 1800-ОД определяется система органов финансово-контрольных органов субъекта Российской Федерации, формы финансового контроля (ревизии, проверки и прочее).
Несомненно, принятие закона "О финансовом контроле на территории субъекта Российской Федерации" является существенным моментом в процессе создания единой системы бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Закон № 1800-ОД, хотя и является прогрессивным, особенно в свете ситуации, имеющей место в других субъектах Российской Федерации, однако имеет ряд существенных недостатков. Так, он не устанавливает единую систему финансового контроля на территории Волгоградской области, а ограничивается лишь разграничением полномочий между контрольными органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Муниципальные органы финансового контроля остаются вне поля деятельности данного закона, хотя находятся на территории Волгоградской области.
Ст.5 закона определяет следующее: "при осуществлении финансового контроля контрольно-счетная палата Волгоградской области совместно с другими органами финансового контроля проводит комплексные ревизии и тематические проверки расходования бюджетных средств в исполнительных органах государственной власти Волгоградской области, а также в муниципальных образованиях и организациях, получающих средства областного бюджета". При этом непонятно, с какими органами осуществляются совместные проверочные мероприятия, как разделяются между ними полномочия, в каком объеме может проверяться финансовая деятельность муниципальных образований (в объеме выделенных средств или весь бюджет муниципального образования) и прочее.
Кроме того, закон не предусматривает создание единого общественного совета, координирующего деятельность всех внешних органов финансового контроля Волгоградской области.
Закон "О государственном финансовом контроле" принят также и в Республике Саха (Якутия). Он закладывает основы для разграничения функций и полномочий между органами государственного финансового контроля Российской Федерации, органами государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований, что достаточно интересно для нашего исследования. Так, ст.4 "Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов муниципальных образований" устанавливает, что:
"1. Органы государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия).
2. Для муниципальных образований, в которых в общем объеме собственных доходов бюджетов в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышала 50 %, проверка бюджета муниципального образования органами государственного финансового контроля проводится в обязательном порядке.
3. Органы государственной власти Республики Саха (Якутия) осуществляют обязательный контроль за расходованием средств, выделенных муниципальным образованиям на выполнение целевых программ Республики Саха (Якутия), а также за иными законными поступлениями".
Вышеуказанный закон нормативно закрепляет порядок, когда и по какой причине проводится проверка муниципальных денежных средств со стороны республиканского контрольно-счетного органа. В законе можно даже увидеть элементы механизма стимулирования муниципальных образований по увеличению собственных доходов путем роста неналоговых поступлений.
Четвертым видом нормативных актов, регулирующих систему регионального финансового контроля Российской Федерации, являются специальные законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации. В ходе проведенного исследования были проанализированы 83 закона субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах. После принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" повсеместно в законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах начались вноситься изменения, а в большинстве субъектов были приняты совершенно новые законы. К сожалению, фактически все изменения в региональном законодательстве свелись к простому копированию статей из федерального закона, что негативным образом сказалось на развитии регионального законодательства о контрольно-счетных органах. В такой форме организации нормотворчества субъектов Российской Федерации, по мнению автора, часто не учитываются региональные особенности в сфере бюджетного контроля.
Важно также отметить, что еще до принятия ФЗ № 6-ФЗ Контрольно-счетной палатой Москвы был уже разработан проект модельного закона субъекта Российской Федерации "О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации", который итак при должной расторопности субъектов Российской Федерации позволил бы унифицировать структуру и компетенцию контрольно-счетных органов на уровне субъекта Российской Федерации. Однако данный модельный закон не по всем параметрам соответствует Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Большинство законов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность внешних контрольно-счетных органов, имеют схожую структуру и содержание, однако и остались те, которые имеют отличия, но их осталось немного. На современном этапе можно говорить о значительной степени унификации законов субъектов Российской Федерации "О контрольно-счетных органах".
Интересным для исследования представляется первый нормативный правовой акт, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, это Положение о контрольно-счетной палате Московской областной думы. В нем было установлено, что данное Положение должно действовать до принятия специального закона о контрольно-счетной палате, который, однако, был принят только в 2010 г..
В целом можно утверждать, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации происходит унификация контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, чему способствует не только и не столько совершенствование общегосударственного финансового контроля, путем изменения федерального законодательства (принятие Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"), но и повышение качества правового регулирования бюджетного контроля на уровне самих субъектов Российской Федерации. Важно также отметить, что законодательство ряда субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля часто существенного опережает развитие федерального законодательства.
По мнению автора, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", который исследуется в работе, является фактически правовым закреплением в виде федерального закона уже имеющихся в региональном законодательстве достижений. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве случаев имеет положительное значение, т. к. позволяет реализовать этот опыт в других регионах Российской Федерации. Однако исследуемый закон не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация которых напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации, что существенно снижает его значение для развития законодательства о региональном бюджетном контроле.
Для оптимизации правового обеспечения государственного регионального бюджетного контроля, по мнению автора, необходимо разработать модельный закон "О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации". В данном законе должны содержаться следующие элементы: система органов государственного регионального бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации; механизм взаимодействия контрольно-счетных органов и органов регионального бюджетного контроля исполнительной власти, а также с правоохранительными органами и гражданским обществом; формы осуществления бюджетного контроля и порядок их реализации; понятие, содержание и процедуры осуществления контрольно-счетными органами аудита эффективности; механизм создания консолидированных ассоциаций или союзов органов бюджетного контроля региона. Данный модельный закон будет способствовать разработке и принятию законов о государственном бюджетном контроле в каждом субъекте Российской Федерации.
§ 3. Процедуры осуществления регионального бюджетного контроля
В настоящее время одним из наиболее существенных препятствий для развития системы регионального бюджетного контроля в России является отсутствие правового обеспечения процедур осуществления бюджетного контроля.
На современном этапе в Российской Федерации органы регионального бюджетного контроля не получили четко сформулированных, законодательно закрепленных правил осуществления своей деятельности. Связано это с тем, что чаще всего в законодательстве четко не определены процедуры контроля, а также не получила необходимого правового обеспечения компетенция самих контрольных органов государственной власти в области бюджетного контроля. Как справедливо отмечает М.В. Карасева, нередки случаи, когда компетенция одного органа "накладывается на компетенцию другого органа в сфере финансов, что приводит к параллелизму, дублированию в работе этих органов". Подобная ситуация сложилась в России на уровне субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля.