Помимо компетенции часто вызывает судебные споры и несовершенство правого регулирования процедур осуществления бюджетного контроля. Так, Д.А. Коростелев в отношении судебной практики, связанной с обжалованием результатов проверок и ревизий, проведенных контрольно-счетными органами, обращает внимание на два основных момента. Во-первых, на то, что практика основана в большинстве случаев на том, что проверяемые субъекты недостаточно хорошо знакомы с законодательством, регламентирующим порядок деятельности контрольно-счетных органов, а во-вторых, что судебные споры частично вызваны тем, что законодатели нечетко определили механизм реализации контрольных мероприятий.
Попытки урегулировать процедурные моменты в деятельности органов регионального бюджетного контроля в настоящее время предпринимаются, но чаще всего самими этими органами. Так, например, подобная практика сложилась в системе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Иную ситуацию можно встретить применительно к органам регионального бюджетного контроля исполнительной власти, где порядок осуществления контроля определяется на уровне не органа контроля, а нормативным актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Важно отметить, что слабость в развитии нормативного регулирования процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя, какими бы то ни было процессуальными рамками.
Процедурные особенности при осуществлении бюджетного контроля субъектами Российской Федерации определяются следующими обстоятельствами:
– видом контрольного мероприятия (контрольное или экспертно-аналитическое; ревизия, проверка или аудит эффективности);
– объектом контроля (контроль использования публичного имущества, проверка отдельных направлений расходования бюджетных средств, проверка внебюджетных фондов и др.).
В настоящее время ни в БК РФ, ни в федеральном законодательстве, ни в региональном законодательстве не содержатся нормы, регулирующие процедуры проведения контрольных мероприятий по проверке бюджетных средств. В практике контрольно-счетных органов сложилось такая ситуация, что часто в законодательстве субъектов Российской Федерации определяется только тот, кто должен рассматривать и утверждать методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий. Так, например, ст.6 закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. № 53-Ρ3 "О Контрольно-счетной палате Республики Алтай" определяется, что коллегия рассматривает на своих заседаниях, среди прочего, "стандарты внешнего государственного финансового контроля и общие требования к стандартам внешнего муниципального финансового контроля, методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий".
Далее контрольно-счетный орган своими силами разрабатывает и принимает необходимые методические рекомендации. Однако на практике порядок осуществления контрольных мероприятий в ряде субъектов Российской Федерации вообще не нашел никакого правового закрепления. При этом встречаются и примеры создания контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации необходимых локальных актов (инструкций, стандартов, методических рекомендаций).
Лидером среди контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по количеству разработанных локальных актов, регулирующих различные процедурные моменты деятельности, является Контрольно-счетная палата Москвы, сотрудниками которой разработаны:
– Стандарт 1.1 "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы";
– Стандарт 3.7.1 "Основные принципы, правила и процедуры внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы";
– Стандарт 3.7.3. "Документирование контрольных мероприятий";
– Инструкция по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы;
– Методические рекомендации по проведению проверки правомерного и эффективного использования средств бюджета города Москвы, предоставленных внутригородским муниципальным образованиям в виде субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий;
– Методические рекомендации по проведению экспертизы проектов государственных программ города Москвы;
– Методические рекомендации "Оценка эффективности расходов в области занятости населения города Москвы";
– Порядок организации экспертизы проектов государственных программ города Москвы" и другие акты.
Подобные методические документы разработаны и в других субъектах Российской Федерации. Так, например:
– в Забайкальском крае (Методические рекомендации проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств); Методические рекомендации по составлению заключения на проект закона "О бюджете Забайкальского края"; Методические рекомендации проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований
Забайкальского края; Методические рекомендации проведения проверок бюджетных учреждений);
– в Омской области (Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов; Порядок подготовки, проведения и оформления результатов экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палатой Омской области; Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области аудита эффективности использования бюджетных средств);
– в Волгоградской области (Инструкция по подготовке, проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты Волгоградской области).
Однако важно отметить, что повсеместной практики разработки контрольно-счетными органами методических документов, регулирующих порядок осуществления контрольных мероприятий, нет. Особенностью указанных выше актов является отсутствие внешнего механизма слежения за правомерностью реализации методических документов. Часто контроль реализации положений методических документов либо вообще отсутствует, либо осуществляется самими контрольно-счетными органами. Можно утверждать, что разработанные и принятые контрольно-счетными органами документы направлены в большей степени на уточнение некоторых процедурных моментов и носят в основном дополняющий характер.
Иную ситуацию можно встретить при осуществлении регионального бюджетного контроля органами исполнительной власти. Отличительной особенностью правового регулирования процедур осуществления бюджетного контроля исполнительной властью является их обязательное закрепление в виде региональных нормативных правовых актов.
Наиболее интересным для данного исследования среди актов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации является "Инструкция по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы" (далее Инструкция), разработанная в соответствии с Законом "О Контрольно-счетной палате Москвы" и Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы. Целью данной Инструкции является установление единых правил и процедур подготовки, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий, осуществляемых контрольно-счетной палатой, а также прав и обязанностей ее сотрудников, привлеченных специалистов и независимых экспертов, участвующих в контрольных мероприятиях.
В ряде других субъектов Российской Федерации пошли по пути разработки отдельных методических рекомендация для различных видов контрольных мероприятий. Так, в Омской области отдельно закрепляется порядок подготовки, проведения и оформления результатов экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палатой Омской области, утвержденный решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области (протокол № 130/14 от 11 сентября 2009 г.). В ряде субъектов Российской Федерации вообще элементы регулирования процедурных моментов можно встретить в регламентах контрольно-счетных органов.
Исходя из вышеизложенного, приходим к выводу о существовании лишь элементов правового регулирования процедур осуществления бюджетного контроля контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Правовое обеспечение процедур бюджетного контроля осуществляется на уровне локальных актов контрольно-счетных органов в незначительной части субъектов Российской Федерации. Следствием такой ситуации является непонимание, и, соответственно, предвзятое отношение со стороны подконтрольных учреждений к механизму осуществления регионального бюджетного контроля.
Более целостная картина правового обеспечения процедур бюджетного контроля наблюдается в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Подводя итог, можно утверждать, что по объектам контроля и по процедурам осуществления контрольных мероприятий органы бюджетного контроля исполнительной власти и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации существенно не отличаются, принципиальная разница встречается только в отношении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и внешняя проверка отчета об исполнении бюджета. Данные контрольные мероприятие не реализуются органами регионального бюджетного контроля исполнительной власти.
Порядок проведения аудита эффективности и внешней проверки отчета об исполнении бюджета не только субъекта Российской Федерации, но и муниципальных образований региона закрепляется актами контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Так, например, в Омской области "Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов" утвержден решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области (протокол № 124/15 от 30 июня 2010 г.), в Забайкальском крае "Методические рекомендации проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств)" вообще утверждены председателем контрольно-счетной палаты.
В целом можно определить, что в настоящее время процедурные моменты, связанные с осуществлением бюджетного контроля, не получили должного правового обеспечения как на федеральном, так и на региональном уровне, что часто делает процесс осуществления контрольных мероприятий непонятным для участников контрольных отношений и значительно влияет на результат их проведения.
Слабость в регулировании процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя какими-то процессуальными рамками.
Глава 8
Правовое регулирование регионального публичного страхования
В процессе практической деятельности постоянно возникают вопросы, связанные с несовершенством правового регулирования тех или иных общественных отношений. Иногда для избегания конфликтных ситуаций достаточно более четко определить элементы тех или иных отношений. Подобная ситуация складывается в России в системе страхования. В практике в последнее время все более часто возникает потребность в четком разграничении страховых правоотношений на публичные и частные. Часто от этого разграничения зависит очень многое, а именно: кто должен выступать ответчиком по делу, что является основанием для вынесения решения, какой будет размер страховой выплаты и т. д.
Как справедливо отмечает А.С. Емельянов, "актуальность изучения финансового правовой основы страховой сферы обусловлена несколькими обстоятельствами объективного и субъективного характера. Поскольку страхование – это та область страховых отношений, в которых сосредоточены интересы и населения, и государства, важность создания эффективной нормативно-правовой базы страховых отношений представляется очевидной. Однако до сих пор система правового регулирования страховой деятельности окончательно не сформировалась. Не решен вопрос о том, какие отрасли права и в каком объеме регулируют страхование".
Стоит отметить, что вопросы правового регулирования договора страхования, в т. ч. и характер его правовой природы активно рассматривались еще в трудах дореволюционных ученых. Так, проблемам страхового права были посвящены исследования таких авторов, как И.И. Степанов, А.А. Ноткин, С.Е. Лион, В.Р. Идельсон, А.Г. Гойхбарг и др.
Вообще о происхождении института страхования в своей работе писал еще в 1892 г. С.Е. Лион. Так, по его мнению, страхование впервые появилось в Италии, и его первоначальным видом было морское страхование. Предметом морского страхования выступали физические вещи, и лишь в XVIII в., по мнению С.Е. Лиона, страхование было распространено и на имущественные интересы. Под страховым договором С.Е. Лион понимал "юридическое соглашение, в силу которого одно лицо обязуется, за вознаграждение, возместить любую гибель имущества, которое произойдет в течение установленного срока, и вследствие определенного несчастного случая". А.Я. Антонович определял цель страхования в том, что "физически разрушаемое имущество превратилось экономически неразрушаемое, сделать неразрушаемую капитальную ценность имущества".
В России развитие страхования в целом развивалось также, как и в Европе. Так, дореволюционный исследователь О.А. Ноткин писал, что страхование как способ восстановления разрушенного имущества и содействия развитию торговли заимствовано нами из Западной Европы. Вначале появилось у нас морское страхование, затем страхование имущества от огня, позже страхование посевов от града и скота от падежа.
Следовательно, изначально в основе страхования как в Европе, так и в России была заложена частноправовая природа, т. к. изначально институт страхования появился с целью защиты исключительно имущественных прав. Именно из-за этого страхование чаще всего рассматривается с гражданско-правовых позиций.
Несмотря на частноправовое происхождение института страхования, современная система страховых правоотношений уже давно не имеет частно-публичный характер. При этом ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к разграничению указанных отношений.
Неоднозначность в разграничении страхования на публичное и частное связано с особенностями его правого регулирования. Изначально в системе российского страхования была заложена двойственность его правового обеспечения. С одной стороны, правоотношения в области страхования регулируются законом РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации", ГК РФ и заключенными на его основе договорами между участниками указанных отношений. С другой стороны, страховые нормы содержатся в значительном количестве специальных нормативных правовых актов, принятых с целью обеспечения государственных гарантий для отдельных категорий граждан.
В соответствии со ст.2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страхование представляет собой "отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков".