В начале исследования стоит определиться с критериями, которые позволяют выявить существование регионального уровня публичных финансовых отношений в тех или иных государствах. К таким критериям можно отнести:
1. Многоуровневость (два и более уровня) бюджетной системы государства, где наряду с федеральным бюджетом принимаются региональные бюджеты и (или) местные (муниципальные) бюджеты;
2. Дифференцированность налоговой системы, предусматривающей установление налогов на региональном и местном уровне, и наличие полномочий у административно-территориальных образований по аккумулированию местных налогов, формирующих доходную часть их бюджетов;
3. Создание и функционирование региональных организаций, осуществляющих контроль публичных финансов территориальных образований.
В качестве факультативных признаков можно отметить наличие специальных нормативных правовых актов, принимаемых на уровне административно-территориальных образований, регулирующих региональные публичные финансовые отношения, а также наличие региональных и местных валют на тех или иных территориях.
Наиболее ярким критерием, позволяющим определить территориальный уровень организации публичных финансов, является создание в том или ином государстве органов регионального бюджетного контроля. Указанные органы, как уже ранее определялось, имеют свою международную организацию – Европейскую организацию региональных органов внешнего контроля государственных финансов в Европе EURORAI.
Формально государства, в которых встречается региональных уровень организации и правового регулирования региональных публичных финансовых отношений, можно разделить на две группы – федеративные государства, имеющие административно-территориальные образования (субъекты Федерации), и унитарные государства, имеющие в своем составе особые территориальные образования, так называемые усложненные или регионалистские унитарные государства.
Среди федеративных государств стоит начать с Соединенных Штатов Америки, которые имеют федеративную форму государственного устройства. Бюджетная система США представлена следующим образом:
– Федеральный бюджет, за которым закреплены основные налоги, такие, как индивидуальный подоходный налог, отчисления в фонды социального обеспечения, налоги с прибыли корпораций, акцизные сборы, налоги на наследство и дарение, таможенные пошлины, налоги с розничных продаж потребительских товаров, налоги на движимую и недвижимую собственность.
– Бюджеты штатов, основу которых составляют налоги с доходов корпораций, налоги на продажи (потребление), акцизные сборы, налоги на добычу полезных ископаемых, отчисления в страховые фонды по выплате пособий по безработице и прочие.
– Местные (муниципальные) бюджеты, формируемые преимущественно за счет налогов на имущество и транспортные средства, на наследство и дарение, а также промысловых налогов, налогов на содержание собак, на зрелища, на гостиницы, налоги на табачные изделия и спиртные напитки и т. п. Ряд местных налогов представляют собой надбавки к общефедеральным налогам (индивидуальные подоходные и корпоративные налоги).
Итак, в США региональные и местные органы вправе создавать собственные бюджеты и иметь собственные источники доходов (налоговые, неналоговые). Что касается налоговой системы, следует отметить, что каждый штат имеет свою налоговую службу, именуемую Департамент доходов, и право участвовать в установлении налогов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты.
Что касается бюджетного контроля, его в США осуществляет Главное контрольно-ревизионное управление, образованное в 1921 г. в соответствии с законом "О бюджете и финансовом контроле". Это независимый от исполнительной власти орган финансового контроля, подотчетный Парламенту. Также стоит отметить, что в США полномочия органов финансового контроля тесно не связаны с подведомственностью проверяемых бюджетных средств.
Ответственность за налоговые преступления в США регулируется разд.26 Свода законов США, а ответственность за уклонение от уплаты налогов в пользу штатов и местных налогов регулируется законами штатов.
Еще одним интересным государством для исследования является Канада, которая также относится по государственному устройству к группе федеративных государств. В составе ее территории десять провинций (Альберта, Британская Колумбия, Квебек, Манитоба, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, Остров Принца Эдуарда и Саскачеван) и три территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон).
Примечателен тот факт, что провинции и территории Канады различаются по степени автономии. Поскольку провинциям полномочия фактически переданы Конституционным актом 1867, в рамках законодательных полномочий, прав и привилегий, оговоренных в Конституции, провинции не зависят ни от федерального правительства, ни друг от друга. Более того, в пределах, установленных Конституционным актом 1982, провинциальная легислатура имеет исключительное полномочие изменять свою собственную провинциальную Конституцию.
Территории Канады, в отличие от провинций, находятся во власти Федерального парламента. Следует отметить, что провинции получают больше прибыли, чем федеральное правительство Канады.
Что касается правового регулирования региональных финансовых отношений, то оно имеет определенную специфику. Так, общее право (common law) преобладает повсюду в Канаде, кроме провинции Квебек, где используется Гражданский кодекс. Уголовные законы находятся исключительно в ведении Федерации, и одинаковы по всей Канаде. Приведение законов к исполнению в большинстве провинций передано в ведение федеральной полиции Канады – Королевской канадской конной полиции (англ. Royal Canadian Mounted Police; фр. Gendarmerie royale du Canada). Исключение составляют лишь провинции Онтарио и Квебек, в которых учреждены собственные провинциальные полиции: Провинциальная полиция Онтарио (англ. Ontario Provincial Police) и Полиция Квебека (фр. Surete du Quebec).
Таким образом, государственное устройство Канады представлено тремя уровнями: федеральным, региональным (уровнем субъектов или провинциальным) и муниципальным. В соответствии с действующим законодательством все три уровня имеют право формировать свои бюджеты, а также прибегать к займам, чтобы пополнить свои бюджеты.
В системе публичных финансов Канады регионы ограничены в правах. Так, например, в сфере получения публичных кредитов основным кредитором правительства Канады является Центральный эмиссионный Банк (Банк Канады). Право получать займы в Банке Канады предоставляется законодательством только федеральному правительству. Одним из основных источников финансового права Канады является Закон об управлении публичными финансами.
Налоговая система Канады представлена тремя уровнями: федеральным, провинциальным и местным. Провинции пополняют свои бюджеты за счет таких налоговых поступлений, как подоходный налог с населения, лицензионные сборы, налоги с продаж, налог с прибыли корпораций, акцизы и некоторые другие. Следует отметить, что некоторые провинции Канады обладают особыми привилегиями. Так, например, Квебек самостоятельно утверждает и собирает провинциальный подоходный налог и налог на прибыль (QST/TVQ – Quebec Sales Tax / Taxe de vente du Quebec). Местный уровень налогообложения складывается из налога на недвижимость и налога на предпринимательскую деятельность.
Канада характеризуется единоличной системой организации высшего органа государственного финансового контроля. В Канаде высшим органом государственного финансового контроля является Управление Генерального Аудитора (The Office of the Auditor General (OAG); Le Bureau du verificateur general (BVG)). Управление было создано в 1877 г. С внесением в 1878 г. поправок в законодательство Канады Генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и был наделен полномочиями по осуществлению финансового контроля от имени парламента над расходами правительства. Законодательную основу деятельности Управления генерального аудитора составляют Закон о генеральном аудиторе и Закон об управлении публичными финансами.
Далее стоит рассмотреть региональную публичную финансовую деятельность Федеративной Республики Германия, которая представляет собой государство с федеративным устройством, имеющее в своем составе 16 равноправных субъектов – федеральных земель (land).
Бюджетная система Германии состоит из федерального бюджета, а также региональных бюджетов (бюджетов земель) и местных бюджетов. Общие положения о бюджетной системе Германии содержатся в Законе о бюджете ФРГ (das Haushaltsgesetz).
В Германии централизованная налоговая система. Главные положения налогообложения в Германии регулируются Законом "Порядок взимания налогов" (Abgabenordnung). Земли вправе устанавливать налоги на потребление.
Правовое регулирование налоговой системы Германии осуществляется согласно Положению о налогах и платежах 1976 г. Основные налоги, взимаемые в ФРГ, можно условно разделить на три группы: 1. Налоги на доходы (подоходный налог с физических лиц (Einkommensteuer) корпоративный налог с юридических лиц (Korperschaftsteuer), промысловый налог с юридических лиц (Gewerbesteuer); 2. Налоги на имущество (налог на землю (Grundsteuer), налоги на дарение и наследство (Erbschafts-und Schenkungssteuer); 3. Налоги на сделки и потребление (налог на приобретение недвижимости (Grunderwerbsteuer), НДС (Umsatzsteuer – налог с оборота, или иначе Mehrwertsteuer – налог на добавленную стоимость).
Налоги в Германии делятся на федеральные налоги (налог на движение капитала, налог на страхование, таможенные сборы, налог на потребление бензина и прочие), земельные налоги (налоги на имущество, на земельный участок, на транспортное средство, налог на наследство, налог на лотереи и скачки и т. п.), муниципальные налоги (церковные и др.). Существуют также налоги, распределяемые между бюджетами разных уровней, в частности, подоходный налог, налог на доходы предприятий, налог с оборота (на добавленную стоимость) и промысловый налог.
В Германии основным законодательным актом, регулирующим вопросы ответственности за налоговые преступления, является Положение о налогах 1977 г., в котором определены практически все составы налоговых преступлений. Ряд норм, устанавливающих ответственность за нарушение налогового законодательства, содержит Уголовный кодекс ФРГ. Так, например, и.353 УК ФРГ установлена ответственность должностных лиц, завышающих размер налогов, сборов и других обязательных выплат; и. 148, и. 149 УК ФРГ предусматривают ответственность за подделку и подготовку подделки знаков оплаты, в т. ч. таможенных пошлин и иных налогов, взимаемых таможенными органами.
В Германии создана двухуровневая система финансового контроля. С одной стороны, это Федеральная счетная палата, действующая на основании закона "О Федеральной счетной палате Германии" от 11 июня 1985 г. как независимый орган финансового контроля. С другой стороны, это региональные (земельные) счетные палаты, действующие на основании нормативных правовых актов, принятых землями. Правовой основой всех земельных счетных палат Германии является Основной закон ФРГ, законы о счетных палатах, а также специальные законы, регулирующие их деятельность. Земельные счетные палаты не являются контрольными органами низшего уровня по отношению к Федеральной счетной палате, а выступают в качестве высшего органа финансового контроля земли, т. е. существуют параллельные контрольные структуры одного уровня. Более того, законодательством предусмотрено четкое разграничение полномочий между ними.
Примером регионального финансово-контрольного органа Германии является Высшая Счетная палата Баварии (Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH)). Бавария представляет особый интерес с точки зрения изучения регионального финансового права, поскольку она имеет промежуточное звено между землей и районами – округа (Нем. Bezirk). Высшая Счетная палата Баварии контролирует расходование бюджетных средств во всех семи коммунах Баварии. ORH осуществляет свою деятельность посредством проверок расходования бюджетных средств как земельными органами власти, так и коммунами, общинами, городами, береговыми округами и другими муниципальными образованиями Баварии.
Земельные счетные палаты Германии проверяют в основном "собственные" доходы и расходы, а также осуществляют надзор за "собственными" органами публичной власти. Отчитываются они о своей деятельности перед парламентом и правительством земли. Независимость земельных счетных палат закреплена в действующем законодательстве и выражается в закреплении гарантии судебной защиты деятельности счетных палат как органов власти, так и личной и профессиональной независимости их членов. Как правило, во всей ФРГ члены счетных палат любого уровня назначаются законодательным органом власти соответствующей территории, но они независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности. Важно отметить, что в пределах своих полномочий и Федеральная счетная палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно. Исключением является их совместная деятельность по проверке выполнения совместных расходов или так называемых "коллективных задач", например, при охране береговой зоны или при строительстве высших учебных заведений.
Помимо Земельных счетных палат, в Германии законом "О Федеральной счетной палате" предусматривается создание филиалов Федеральной счетной палаты на местах. Эти территориальные отделения в своей деятельности полностью подчиняются Федеральной счетной палате Германии.
В Германии счетные палаты занимают независимую позицию по отношению ко всем ветвям власти, являясь особыми влиятельными автономными органами. Таким образом, в системе государственного устройства ФРГ на региональном уровне создана самостоятельная система земельных счетных палат, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий земли и обладающих организационной независимостью.