Средства на осуществление передаваемых в соответствии со ст. 26 ВК РФ полномочий предоставляются регионам в виде субвенции из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не могут быть направлены на другие нужды. В случае использования указанных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:
проводит согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
ведет надзор за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;
осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
подготавливает предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующего решения;
устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий и в случае необходимости целевые прогнозные показатели.
Законодательство субъектов Российской Федерации достаточно быстро реагирует на перераспределение полномочий между центром и регионами. Таков, например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. № 1415-03 "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр, экологической экспертизы между органами государственной власти области" (в ред. Закона Вологодской области от 5 октября 2006 г. № 1499-03).
К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:
владение, пользование, распоряжение водными объектами;
принятые меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;
принятые меры по охране водных объектов;
установление ставок платы за пользование водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд населения.
К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.
Следует заметить, что в некоторых других федеральных государствах центральное правительство не считается представителем собственника внутренних водных объектов общего пользования. В США, например, в качестве собственников такого рода водных объектов выступают штаты. Западные штаты, где воды не хватает, заведуют распределением воды и выдают разрешения на водохозяйственное строительство на своих территориях. В западных штатах федеральные организации, претендующие на отбор воды, в том числе военные, обязаны получать на это разрешения от штатов в общем порядке. Имеется, однако, три области водного хозяйства, приоритет в которых принадлежит США. Это "межштатное" судоходство (вместе с поддержанием судоходных глубин и обстановкой на водных путях); строительство и эксплуатация ГЭС; защита прибрежных земель от наводнений.
§ 2. Бассейновые принципы и водохозяйственное планирование
В статье 3 ВК РФ закрепляется в качестве одного из принципов регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Таков бассейновый подход к управлению водным хозяйством.
Согласно ст. 1 ВК РФ, речной бассейн определяется как "территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро". Некоторые авторы употребляют еще один термин – "водный бассейн". При этом он понимается как исторически и гидрографически сложившееся сосредоточение подземных и поверхностных вод, гидравлически связанных между собой. Эта общность характеризуется общностью и единством экологических признаков водных объектов и обитающих в них биоресурсов. В водный бассейн, очевидно, могут входить несколько речных бассейнов, а не один речной бассейн. В целях повышения эффективности правового регулирования управленческих, охранительных, водных и иных отношений термин "водный бассейн" предлагают включить в ВК РФ [192] .
Данный подход демонстрирует вполне обоснованную позицию, которая заключается в том, что бассейны крупных рек и озер, а также подземных вод являются объектом водных отношений, в том числе охранных и управленческих их разновидностей.
Бассейновые соглашения и советы
Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов – важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Но ВК РФ 2006 г. не предусматривает, хотя и не запрещает, сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно заключать. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" в первоначальной редакции обязывало названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Однако позже данное положение из правительственного постановления было удалено.
Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Но "бассейновые договоры" носят более природоохранный характер по сравнению с договорами о водопользовании. Бассейновые отношения тем более важны, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени. В условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993–1994 гг. К 2003 г. их было подписано около двух десятков по крупнейшим водным системам России.
В рамках каждого бассейнового соглашения создавался координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.
С принятием нового ВК РФ 2006 г. отечественные бассейновые советы справедливо именуют "бассейновыми совещаниями" – в силу их рекомендательного характера.
Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" [193] и от 30 ноября 2006 г. № 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" [194] .
Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на 5 лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации, органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и (по местным особенностям) общины коренных малочисленных народов. Обычно в бассейновые советы включаются представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.
Бассейновые советы обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти. Предполагается, что эта программа будет учтена в бюджетах различных уровней. Уже в 70-е гг. XX в. в СССР налаживались пробные бассейновые механизмы. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бумажных комбинатов – основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только улучшению очистки их сточных вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
Положительный опыт бассейновых соглашений и советов накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми структурами в управлении водным хозяйством, они имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности.
В США в с свое время сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражалось не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках Бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничали четыре штата и федеральное правительство. (В настоящее время бассейновые комиссии в США упразднены ради экономии бюджетных средств). В соседней Канаде с 60-х гг. XX в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод [195] .
После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.
Другие бассейновые правовые методы
Бассейновые подходы к управлению российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. В 1991 г. была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял более детально вникать в существо возникающих вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила большой опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская природоохранная прокуратура в 1998–2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказались бесхозными [196] .
В последние годы готовится законопроект "Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна". Как видно из названия законопроекта, он исходит из понимания Волжского бассейна как одной большой экосистемы. Недостатки этого проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока что авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической "начинки", чтобы считать законопроект подготовленным [197] .
Бассейновый характер носит охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где местные реки частично обезводились и лишились подпитки из-за заглохших ручьев и родников. Этот результат во многом был обусловлен отданной в свое время непродуманной "командой", по которой площадь пашни подлежала увеличению любой ценой; из-за этого колхозы и совхозы вынуждены были распахивать луговые участки вплоть до уреза воды.
Наблюдается заиление, зарастание и заболачивание многих маломощных по своей водности рек. Многие указанные водотоки формально находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляет в основном областная администрация, а также муниципалитеты. Эти органы власти проводят работу по паспортизации водотоков; на ее основе должны разрабатываться планы восстановления и оздоровления рек.
Проводятся следующие меры: очистка от мусора водоохранных зон, контроль за размещением отходов, наблюдение за состоянием русел. Охрана малых и средних рек связана и с противопаводковыми мерами. В период ледохода, из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для полулегального лова рыбы), возникают заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек. Проявляется забота об устранении всех таких препятствий [198] . В этих мероприятиях участвует, например, водохозяйственная организация "Донбассводоснабжение", которая отвечает за водохранилище на реке Кундрючья.
Согласование интересов водопользователей – важная задача управления водным хозяйством
В силу комплексного характера водопользования один и тот же водный объект (река, озеро, водохранилище и т. д.), а также речные бассейны могут использоваться для различных целей (судоходство, водоснабжение, выработка энергии, сброс сточных вод, рыболовство и охота). Однако такого положения, при котором один водопользователь теснил бы другого, не должно быть.
В рамках одного речного бассейна или подбассейна новые водопользователи (предприятия энергетики, промышленности) объективно могут создавать трудности для старых (сельскохозяйственные, рыболовные, охотничьи организации). Это может выражаться в понижении уровня воды, в ухудшении ее качественных показателей, сокращении запасов рыбы и дичи и т. д. Не исключены трения между старыми и новыми водопользователями, относящимися к одной отрасли экономики.
Перспективное и текущее планирование в области водопользования позволяет избежать этих недостатков путем сбалансированного решения водохозяйственных проблем как на уровне отдельных водных объектов, небольших озерных и речных систем, так и на уровне бассейновых округов.
В настоящее время, российское водное законодательство не уделяет должного внимания коллизиям между водопользователями разного старшинства и разных отраслевых категорий. Предотвращать и урегулировать такие споры в некоторой мере могли бы бассейновые советы. Однако одного текущего их вмешательства недостаточно; чтобы его правильно осуществлять, необходимо восстановление и развитие института бассейновых соглашений. Направленные на охрану и восстановление водных объектов, такие соглашения позволят защитить те или иные компоненты и свойства водотоков или водоемов (их чистоту, объем и уровень вод, водную флору и фауну), столь нужные для водоснабжения, судоходства, рыболовства, охоты и т. д. Разумеется, согласно ст. 3 ВК РФ, интересы водопользователей, осуществляющих питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, должны удовлетворяться в первую очередь.
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
Важнейшая функция государственного управления водами – планирование рационального использования водных объектов, которое осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании. Они являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Принятые Схемы обязательны для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, частного сектора, общественных организаций.
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты и потребностей в водных ресурсах в перспективе.
Еще одна их цель – определить основные направления деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
Схемами комплексного использования и охраны водных объектов (далее – Схемами) устанавливаются:
целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов.
Схемы устанавливают квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества) в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности – в отношении каждого затронутого субъекта Российской Федерации.
Кроме того, в схемах предусматриваются:
основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод;
перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов.