Важным инструментом при составлении Схем являются водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов и содержащие расчеты потребностей в водных ресурсах по сравнению с доступными их объемами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков – при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды). Схемы предусматривают предельные объемы воды, разрешенные к отбору из каждого водного объекта, а также лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества при различных условиях водности.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 были утверждены Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти Схемы [199] .
Согласно этим Правилам, Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.
Очередность разработки Схем определяется Росводресурсами, исходя из водохозяйственной обстановки.
Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегионы России, Минсельхоз России, Росгидромет, Ростехнадзор, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ принимают участие в разработке Схем. По запросам Росводресурсов федеральные органы исполнительной власти представляют в Росводресурсы результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в Схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30. Состав и форма представления указанных материалов определяются Росводресурсами по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
При разработке Схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу: в целом по Российской Федерации, по отраслям экономики, по регионам. В отношении трансграничных водных объектов учитываются положения международных договоров Российской Федерации с сопредельными государствами.
Разработчики водохозяйственных схем должны принимать во внимание Схемы территориального планирования: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов. Учитываются также региональные и местные документы по планированию развития промышленных зон, населенных пунктов, транспортной инфраструктуры, реструктуризации и развития сельского хозяйства, создания рекреационных зон и охраняемых природных территорий, местные планы и программы водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также мероприятий по защите от негативного воздействия вод.
Росводресурсы направляет проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в Агентство соответствующие рекомендации.
Росводресурсы рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Минприроды России.
Минприроды России утверждает Схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Росводресурсы для направления (и исполнения) в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Росводресурсов в сети Интернет.
Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления. На их основе эти органы планируют и осуществляют водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, направленные на удовлетворение имеющейся потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, на планомерное уменьшение вредного воздействия на водные объекты, на обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также на предотвращение негативного воздействия вод.
Предусмотренные Схемой лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества), квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод применяются уполномоченными государственными и муниципальными органами (например, Росводресурсами) при определении условий договоров водопользования и вынесении решений о бездоговорном предоставлении водных объектов в пользование.
На основе постановления Правительства РФ был принят приказ МПР России от 4 июля 2007 г. № 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов" (далее – Методические указания) [200] .
Методические указания определяют требования к структуре проектов схем комплексного использования и охраны водных объектов, состав и последовательность действий по их разработке, утверждению и реализации, по внесению изменений в эти Схемы. Материалы утвержденных Схем предназначены:
для планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ;
для разработки региональных и муниципальных программ (планов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий;
для подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами;
для регулирования водопользования, в том числе для определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и (или) дренажных вод и др.
Схемы разрабатываются для речных бассейнов, идентификация которых и установление границ которых осуществляется при гидрографическом районировании территории Российской Федерации.
Очередность разработки Схем по речным бассейнам устанавливается Графиком разработки Схем.
Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет. Корректировка Схемы осуществляется по решению Росводресурсов на основании результатов мониторинга ее реализации не чаще одного раза в 5 лет.
Реализация мероприятий и возможные корректировки утвержденной Схемы для речных бассейнов осуществляются в следующем порядке:
направление Схемы в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
разработка на основе принятых в Схеме целевых показателей и программы мероприятий, пятилетних программ (планов действий) по реализации мероприятий Схемы с разбивкой по годам.
мониторинг реализации Схемы силами организаций территориальных органов Росводресурсов.
осуществление при необходимости корректировки Схемы.
Финансирование исполнения Схемы осуществляется из различных источников. Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы.
В рамках реализации Схемы территориальным органом Росводресурсами осуществляется:
оценка по итогам бюджетного планирования на очередной финансовый год соответствия финансовых планов субъектов бюджетного планирования в речном бассейне программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы и направление в соответствующие органы исполнительной власти и Бассейновый Совет соответствующих аналитических справок;
подготовка ежегодного отчета, содержащего анализ эффективности реализации предусмотренных Схемой мероприятий в соответствии с установленной системой индикаторов, оценку причин отклонений и предложения по их устранению и направление его в Бассейновый Совет.
В качестве источников финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы указываются:
федеральный бюджет;
бюджет субъекта Российской Федерации (в том числе города федерального значения Санкт-Петербург);
местный бюджет;
средства юридических и физических лиц;
иные источники финансирования.
§ 3. Финансовые механизмы в области водных отношений
Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования.
На отношения при заборе воды распространяются положения гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ. В этой главе определены налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При толковании ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога и предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", внесены изменения в гл. 25.2 Налогового кодекса. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Итак, водный налог действует для водных отношений, возникших до вступления в силу ВК РФ 2006 г., а плата за воду – для отношений, возникших после вступления в силу ВК РФ. Законодатель стремится избежать "двойного обложения" водопользования: налогом и платежом.
Платежи регламентируются согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" [201] . В данном постановлении определены платежный период и платежная база неналоговых платежей, конкретный размер которых оговаривается в индивидуальном договоре водопользования.
Кроме того, принято постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" [202] .
Платежи в рамках новых договоров водопользования являются для государства потенциальным источником финансирования водоохранных мероприятий. В настоящее время очень важно, чтобы плата за водопользование обеспечивала финансирование мер по восстановлению и охране вод. В этом и заключается прогрессивный европейский принцип "Вода платит за воду" [203] .
Предложения о компенсационных платежах за водопользование во многом созвучны взглядам на сей предмет экономистов. Современное теоретическое осмысление мировой экономики требует исходить из того тезиса, что реальный экономический рост возможен лишь при отказе от "проедания природного потенциала". В составе общественного продукта помимо фондов потребления и накопления необходимо иметь и фонд восполнения природных ресурсов [204] .
Вместе с тем трудно понять, каким должен быть фонд для восполнения морских вод, за забор которых также назначены некоторые платежи. Иными словами, неясно, за что должен платить потребитель морской воды, поскольку она не является дефицитной.
В вопросе о платности пользования водой законодатель обошел вниманием тот факт, что многие водопользователи базируются не на природных, а на измененных (улучшенных человеком) объектах, прежде всего на водохранилищах. Претендовать на получение платы за воду могли бы хозяйственные организации, создавшие и эксплуатирующие водохранилища; такой вариант был бы экономически оправдан. Однако в настоящее время он оказывается невозможным в силу "бухгалтерских" правил. Водохранилища не признаны самостоятельными имущественными объектами, они не стоят на балансах эксплуатирующих их хозяйственных организаций – обычно это Дирекции ГЭС, которым принадлежат также плотины. Да и сам набор мер по эксплуатации водохранилищ является далеко не полным; нередко он ограничивается только наполнением водохранилищ и их сработкой. Отсюда – юридические препятствия к тому, чтобы плата за отбор воды из водохранилищ доставалась их, хоть и не признанным, хозяевам.
Уже не первый год готовится Федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Данный законопроект основывается на нормах ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В части 1 упомянутой ст. 16 установлено, что "формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами", в части 2 – перечислены соответствующие виды негативного воздействия на окружающую среду, за которые следует взимать плату. Данные нормы конкретизируются в ст. 28 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в ст. 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
В проектируемом законе "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" целесообразно обязать природопользователей платить за сбросы сточных вод и размещение в водных объектах лимитированных отходов, что сыграло бы позитивную роль для водного хозяйства России.
Система уже действующих платежей за воду является механизмом получения водной ренты. Ряд экспертов в области водного хозяйства изучают феномен водной ренты.
Как известно из экономической теории, рента представляет собой регулярный доход с какого-либо экономического блага, имущества, не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности и вложения капитала. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода – государство – собственник водного фонда [205] .
Российские экономисты определяют водную ренту как доход собственника водного объекта от уступки им водопользователю права пользования водным объектом на определенный временной период. По аналогии с земельной, различают абсолютную и дифференциальную водную ренту [206] .
Различные формы выражения платности водопользования и система перераспределения государством средств, полученных от хозяйствующих субъектов, составляет финансовые механизмы в области водных отношений. Однако названные механизмы можно было бы обогатить, что будет рассмотрено нами далее.
§ 4. Возмещение потерь водного хозяйства: целесообразно ли?
В свое время профессор О.С. Колбасов отмечал, что отсутствует нормативный порядок возмещения имущественных потерь, вызванных правомерным прекращением права водопользования или изменением условий его осуществления [207] . Такого порядка нет до сих пор.
В сельском хозяйстве некоторое время действовал юридически обеспеченный механизм возмещения его потерь в случае отвода земель для несельскохозяйственных нужд. Так, например, согласно утратившим силу редакциям ЗК РФ 2001 г., в случае изъятия сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные в изъятии лица возмещали потери аграрной отрасли экономики. Выплаченные средства, в силу прежних редакций ЗК РФ, вкладывались в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель. Однако в настоящее время нормы ст. 58 ЗК РФ утратили силу; некоторые земли сельхозназначения отводятся для жилищного строительства без особого возмещения в пользу отрасли за потери объема сельскохозяйственной продукции [208] .
Не исключено, что названный инструмент еще потребуется восстанавливать в сельском, а возможно, и в лесном хозяйстве (разумеется, критически осмыслив). Но он может быть перенесен и в водное хозяйство.
Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (к примеру, в земли населенных пунктов, земля сельхозназначения и т. д.).
Потери водного хозяйства из-за искусственного прекращения существования водного объекта, который уже используется в водном хозяйстве, также следовало бы возместить, а полученные средства направлять на поиск, освоение и окультуривание иных поверхностных водных объектов, нужных для экономики страны. Во всех этих случаях в целях обеспечения более рачительного отношения к водным объектам и подстилающим их землям целесообразно законодательно закрепить принцип возмещения потерь водного хозяйства.
Названное возмещение следует требовать с лиц, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (к примеру, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (очевидно, Минприроды России или входящее в его систему Росводресурсы), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водных объектов. Как представляется, предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания при правовом регулировании водных отношений. Этот вопрос может быть решен в федеральных и региональных нормативных и правовых актах.
В США известен случай возмещения в натуре потери акватории в штате Орегон. Поскольку при продлении взлетной полосы аэродрома в г. Норт-Бенд была засыпана часть акватории морского залива, инициатору преобразования предложили срыть островок в заливе, чтобы рыба получила компенсирующие площади, а рыбакам не стало тесно на оставшейся акватории. В Японии при создании искусственных островов практикуется выдача компенсации рыбакам, теряющим свои традиционные места лова. Все такие случаи относятся к компенсации потерь рыбного, а не самого водного хозяйства.