§ 5. Мониторинг, учет и контроль в области использования и охраны водного фонда
Мониторинг водного фонда
Мониторинг водных объектов - система наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов вне зависимости от формы собственности на них.
Мониторинг водных объектов является составной частью государственного мониторинга окружающей среды и в той или иной степени соприкасается с мониторингом других видов природных ресурсов, объектов и сред. Он имеет следующие направления:
мониторинг поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
мониторинг состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;
мониторинг подземных вод с учетом других данных государственного мониторинга состояния недр;
наблюдение за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и водоотведении.
Мониторинг осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. Его организация и осуществление проводятся Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – участники ведения мониторинга).
Используются также сведения, полученные другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с которыми взаимодействуют участники ведения мониторинга (далее – заинтересованные федеральные органы исполнительной власти), а также сведения, полученные в результате наблюдений собственниками водных объектов, водопользователями и недропользователями.
Ведение мониторинга осуществляется на основе унификации программных (информационных и технических) средств, обеспечивающих совместимость его данных с данными других видов мониторинга окружающей среды.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга:
организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, изменениями морфометрических особенностей, состоянием водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, а также водных объектов и гидротехнических сооружений, находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований;
осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, полученные в результате осуществления регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
Федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся организации, эксплуатирующие ГТС, находящиеся в федеральной собственности, выполняют следующие мероприятия:
осуществляют наблюдения за соответствующими водохозяйственными системами, в том числе ГТС;
осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате указанных наблюдений, и представление их в Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления сведений, а также порядком информационного обмена;
обеспечивают предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам данных наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе гидротехническими сооружениями, в порядке, установленном Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".
Собственники водных объектов и водопользователи в порядке, установленном Министерством природных ресурсов Российской Федерации:
ведут учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества;
ведут регулярные наблюдения за водными объектами (их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами;
представляют в территориальные органы Росводресурсов сведения, полученные в результате такого учета и наблюдений, в соответствии с установленными формой и периодичностью.
Государственный учет водного фонда
Идентификация на местности тех или иных природных, антропогенных, природно-антропогенных объектов именно как водных объектов (тех или иных видов, разновидностей) – это ключевая задача государственного учета вод. Однако критерии определения того или иного водного объекта зависят от устоявшихся представлений гидрологической науки, которые следует утвердить на общегосударственном уровне. Нередко встречаются коррупциогенные предложения, чтобы региональные или муниципальные власти сами были вправе решать, да еще и по своим правилам, является ли данное природное или антропогенное образование водным объектом. Такая позиция есть превращение гидрологии в служанку региональной элиты, исполняющей заказ губернаторов или мэров. Мы убеждены, что критерии идентификации водных объектов требуют открытого обсуждения и утверждения федеральным органом власти по согласованию с Академией наук. Вне сомнения, при разработке данных критериев необходимо научно учитывать всю богатую информацию о региональной специфике различных водоемов, водотоков и их систем. Недопустимо и глубоко порочно создавать для региональных и муниципальных властей возможность не признавать те или иные природные и рукотворные образования водными объектами только потому, что они интересны богатым инвесторам "под застройку". Ведь так, из жажды наживы можно келейно "замалчивать" очень многие водные объекты России.
Государственный водный реестр – систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в разных формах собственности, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.
В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договоров водопользования.
Цели ведения водного реестра:
информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны.
планирование и разработка мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Ведение реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с водным законодательством и законодательством об информации, информационных технологиях и о защите информации.
Законодатель не только относит документированные сведения государственного водного реестра к государственным информационным ресурсам открытого характера (за исключением информации ограниченного доступа), но и предусматривает процедуру получения информации. В течение пяти рабочих дней уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений, который может быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке.
За плату предоставляются копии следующих документов: договоры водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование, иные документы, на основании которых возникает право собственности на водные объекты либо право пользования ими.
В связи с компьютеризацией информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Приведенные положения ВК РФ 2006 г. призваны модернизировать и сделать максимально открытыми несекретные сведения водного реестра как информационного ресурса государства.
Замена водного кадастра водным реестром потребовала принятия специального постановления Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" [209] . Однако прямого ответа на вопрос, почему водный реестр занял место водного кадастра, нет ни в одном документе, известном автору. Очевидно, стремились создать условия для единого свода данных.
Реестр содержит разделы "Водные объекты и водные ресурсы", "Водопользование" и "Инфраструктура на водных объектах".
В раздел "Водные объекты и водные ресурсы" реестра включаются сведения о бассейновых округах, о речных бассейнах, о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях.
В разделе "Водопользование" реестра присутствуют сведения о водохозяйственных участках; зонах с особыми условиями их использования (о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах); об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении; о договорах водопользования, в том числе об их государственной регистрации, переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также о прекращении указанных договоров; о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, в том числе об их государственной регистрации.
Раздел "Инфраструктура на водных объектах" реестра содержит сведения о водохозяйственных системах, ГТС и иных сооружениях, расположенных на водных объектах.
Форма реестра и правила внесения в него сведений, а также правила оформления регистрации в реестре утверждаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Согласно приведенному постановлению Правительства РФ, Федеральное агентство водных ресурсов безвозмездно получает информацию от Минсельхоза РФ, Росрыболовства, Роспотребнадзора, Росгидромета, Роснедр, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах. Последнее, в свою очередь, само обновляется и совершенствуется. Однако до сего времени законодательство о недрах практически не касалось подземных водных объектов как природного образования и употребляло главным образом термин "подземные воды", которые рассматривались как изымаемый природный ресурс. Не исключено, что в связи с положениями ст. 5, 9, 31 ВК РФ 2006 г. будут скорректированы и положения нового федерального закона о недрах. В частности, в нем будут указаны границы подземных водных объектов, основания и порядок их использования физическими и юридическими лицами. При этом, согласно постановлению Правительства РФ "О порядке ведения государственного водного реестра", Роснедра должны-таки представлять в водный реестр сведения о подземных водных объектах, в том числе об их использовании, водопотреблении и водоотведении.
В целях реализации положений ВК РФ и правительственных постановлений Минприроды России приняло ряд подзаконных нормативных правовых актов.
Имеются в виду приказы от 29 мая 2007 г. № 138 "Об утверждении формы государственного водного реестра" [210] , от 16 июля 2007 г. № 186 "Об утверждении Правил внесения сведений в государственный водный реестр", от 22 августа 2007 г. № 216 "Об утверждении Правил оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования" (два последних приказа опубликованы не были).
Сведения для внесения в государственный водный реестр представляются на бумажных и электронных носителях в документированном виде. При отсутствии технических возможностей или по согласованию с уполномоченным органом допускается представление сведений в документированном виде на одном из носителей – бумажном или электронном. К сведениям прилагается опись.
Представленные для внесения в государственный водный реестр сведения, не соответствующие приведенным требованиям, возвращаются уполномоченным органом представившему их органу власти.
Сведения, полученные Росводресурсами в результате наблюдений в рамках государственного мониторинга водных объектов, включаются в государственный водный реестр в 30-дневный срок с даты их поступления.
Внесение изменений в сведения, содержащиеся в государственном водном реестре, осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном для внесения таких сведений.
Для государственной регистрации договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договоров водопользования уполномоченные региональные и муниципальные органы вносят в орган регистрации по месту осуществления водопользования следующие сведения:
заявление о регистрации в государственном водном реестре договора водопользования и внесения в него изменений, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, прекращения договора водопользования, регистрации принятого решения о предоставлении водного объекта в пользование с описью представляемых на регистрацию документов;
копии документов, удостоверяющих полномочия органа, принявшего решение о предоставлении водного объекта в пользование, и заинтересованных лиц на подписание договора водопользования, договора о передаче прав и обязанностей по договору водопользования;
оригиналы договора водопользования, подписанные сторонами договора в двух экземплярах, и копию такого договора;
оригинал решения о предоставлении водного объекта в пользование и копию такого решения;
оригиналы договора о передаче прав и обязанностей по договору водопользования, подписанные сторонами, и копию такого договора;
оригиналы дополнительного соглашения к договору водопользования в двух экземплярах, подписанные сторонами, и копию такого дополнительного соглашения;
копию заявления о предоставлении водного объекта в пользование и обосновывающих материалов, внесенных водопользователем для заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование;
копию протокола аукциона – в случае представления на государственную регистрацию договора водопользования, право на заключение которого приобретено на аукционе;
копию документа о прекращении договора водопользования.
Органом регистрации осуществляется выдача (высылка) расписки в получении документов в следующих случаях:
представления документов непосредственно – в день получения документов;
поступления документов по почте – в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному отправителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.
В случае представления документов не в полном объеме и не в полной комплектности органом регистрации подготавливается письмо об отказе в рассмотрении вопроса о регистрации , которое направляется по указанному отправителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.
Государственная регистрация осуществляется путем внесения записей в соответствующие формы государственного водного реестра, утвержденные упомянутым приказом МПР от 29 мая 2007 г. № 138.
Соотношения водного реестра с другими банками данных
Гидрографическая сеть России характерна обилием малых водотоков и водоемов. Им не уделяется достаточного внимания со стороны государственных органов власти, а хозяйствующие субъекты не всегда заинтересованы в их рачительном использовании. Во многих регионах России (в том числе в крупных городах) малые реки, озера, ручьи, родники, пруды и карьеры не были отражены не только в земельном, но и в водном кадастре.
В настоящее время с введением государственного водного реестра (заменившего водный кадастр) возникла задача восполнить допущенные ранее пробелы в государственном учете вод. Данная задача вытекает не только из "буквы и духа" ВК РФ, но и из необходимости обеспечить обоснованную экономическую оценку акваторий и сопряженных с ними земельных участков. В данном случае водный реестр увязывался с прежним государственным земельным кадастром (ныне упразднен), а равным образом должен обогащать современный государственный кадастр недвижимости.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" [211] (далее сокращенно – Закон) регламентирует кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Положения Закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и водных судов, космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.
В статьях 1,7 Закона разнообразные водные объекты и леса прямо не отнесены к видам объектов, подлежащих учету в государственном кадастре недвижимости. Однако, согласно ст. 7 Закона, в государственный кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об учитываемом объекте. К их числу относятся и сведения о лесах, водных объектах и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка. Приведенные нормы Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" позволяют нам сделать вывод о "взаимном обогащении" кадастра недвижимости и различных "банков данных" по лесам, водам, недрам.
Если же государственный кадастр недвижимости не будет учитывать сведений из водного реестра, то сведения этого кадастра окажутся "усеченными". Они не дадут полной и достоверной картины экономической ценности земли, а это будет отрицательно влиять на сложившиеся земельные правоотношения. Таким образом, нужна сопоставляемость кадастров и реестров.
Контроль в области использования и охраны вод
В новом ВК РФ 2006 г. предусмотрена статья "Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов". ВК РФ не раскрывает различия между водным контролем и надзором.
Цель контроля за использованием и охраной вод – обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.
В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.