Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в ГОСТах, все еще действующих в области безопасности, так и в технических регламентах, предусмотренных в Федеральном законе "О техническом регулировании" 2002 г., но пока не принятых.
Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру, задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.
Еще одна задача контроля – обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.
Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ, – привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.
Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору. В настоящее время оба этих органа подчинены Минприроде России. О названных органах приняты постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370" [212] а также от 30 июля 2004 г. № 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" [213] .
В области водного хозяйства Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:
за использованием и охраной водных объектов;
за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;
государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.
Ростехнадзор не только осуществляет функции по контролю и надзору, но и принимает нормативные правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.
Итак, в области водного хозяйства в полномочия Ростехнадзора входят контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые, стратегически важные, аспекты функционирования водного хозяйства.
Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (обслуживающих разные отрасли народного хозяйства).
Согласно ВК РФ, государственные инспекторы имеют право и обязаны проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.
Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, в том числе касающихся установленных условий использования водных объектов. Они же контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях.
Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а в случае необходимости подают иски в суд и в арбитражный суд.
В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений – особенно в случаях аварий на водных объектах.
Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение водных объектов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.
Решения органов исполнительной власти, осуществляющих водный контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалованы в судебном порядке.
Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование. Поэтому в ст. 36 ВК РФ данное право отсутствует. Однако нарушителям не следует давать формальных поводов к противодействию актам проверки. Поэтому в водном законодательстве следовало бы прямо запретить подконтрольным и поднадзорным лицам и организациям препятствовать законным проверкам. Технически внедрение такой нормы не встречает трудностей, так как действуют нормы ст. 66 Закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности любой формы собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами [214] .
Согласно ст. 24, 25 ВК РФ, перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.
В ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае – нормотворчества МПР). 25 декабря 2006 г. было принято постановление Правительства РФ № 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" [215] . Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору. Назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Под исключительный федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства, федеральными транспортом и энергетикой. В "федеральный" перечень попадают также водные объекты, где обитают анадромные и катадромные виды рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения. Контролируются федеральными органами водные объекты и их части, используемые для нужд:
городов с населением в 100 тыс. человек и более;
предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду, объемом более 15 млн куб. м в год.
Проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные органы, вступающие с ними в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.
На практике проверка касается обычно только одной стороны – хозяйствующих субъектов. Но если одна сторона водных договоров контролируется, а другая – нет, то нельзя говорить об их равноправии. В настоящее же время в глазах частных предприятий и организаций односторонние проверки снижают доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.
Согласно ст. 10 ВК РФ, принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае, когда этого пользования фактически нет, а также в случае нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и не устраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ, предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.
Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить "вторичное водопользование", возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. Но в отношении последнего только предстоит установить "правила игры". В случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать ответственности "первичного" водопользователя – обычно крупного хозяйствующего субъекта – за поведение "вторичного".
Возможности и задачи общественного водного контроля
Перед законодателем, правоприменителем и обществом в целом всегда стояли задачи снижения рисков коррупции и экологически ошибочных решений в области использования и охраны вод. Во исполнение этих задач необходимо активизировать участие общественности в мониторинге, контроле и экспертизе в области использования и охраны водных объектов, что особенно важно в условиях крупных городов и их пригородов.
Общественный контроль в области использования и охраны вод осуществляется общественными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами. Общие права и обязанности общественных объединений по вопросам экологического контроля определены в ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Правовые нормы об участии общественности в решении вопросов охраны природных ресурсов имеют место на всех "этажах" отраслевого законодательства: в федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актах. Однако, как справедливо отмечает профессор М.И. Васильева, посвященные общественному контролю положения данных нормативных правовых актов нередко декларативны и малоэффективны. Слабость общественного контроля кроется в слабости гражданского общества России [216] .
Однако общественный контроль может обрести "второе дыхание". Возможность осуществления общественного контроля в области водных отношений предусмотрена в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 "Об Общественной палате Российской Федерации" [217] . Согласно положениям этого Закона, Общественная палата вправе контролировать деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления и проводить общественную экспертизу законопроектов и проектов нормативных правовых актов.
Общественный контроль в области водных отношений может касаться также возникновения, изменения и прекращения прав на водные объекты. Запросы и заключения Общественной палаты не могут оставаться без внимания органов государственной власти и местного самоуправления, но решения Общественной палаты являются для них рекомендательными.
Разумеется, в водном контроле должна участвовать не только общероссийская Общественная палата, но и общественные палаты субъектов Федерации, а также общественные советы министерств и ведомств. В настоящее время высказывается предложение вознаграждать инициативных граждан, сообщающих об экологических правонарушениях. Интересно, что в США с 70-х гг. XX в. система платных осведомителей вполне прижилась. В советские времена с недругами природы боролись студенческие дружины, получавшие до четверти штрафов, налагаемых на нарушителей [218] .
§ 6. Меры противодействия негативному воздействию вод
Статья 67 ВК РФ предусматривает установление зон чрезвычайной ситуации или экологического бедствия (далее – ЗЧС и ЭБ) на водных объектах или целых речных бассейнах, в которых в силу техногенных или природных явлений происходят изменения, угрожающие жизни и здоровью людей, флоре и фауне, другим объектам окружающей среды. Одним из оснований для объявления ЗЧС и ЭБ является негативное воздействие вод, как вызванное, так и не вызванное деятельностью человека. Собственники водных объектов обязаны предотвращать негативное воздействие вод и ликвидировать его последствия. Поскольку большая часть водного фонда находится в публичных формах собственности, то соответствующие меры должны принимать государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие от имени федеральных, региональных и муниципальных образований.
Специалисты в области безопасности жизнедеятельности выделяют ЧС гидрологического характера. Они могут быть вызваны как высоким, так и низким уровнем воды. Первое влечет затопление территории, а второе – нарушение судоходства, водоснабжения, орошения. К числу ЧС гидрологического характера относят также сели и снежные лавины.
Самыми разрушительными по своим последствиям являются цунами. Эти морские волны вызваны землетрясениями или извержениями вулканов. Цунами трудно предсказать, от них нет надежной защиты. Частичная защита: волнорезы, молы, насыпи, лесные насаждения. Высота волн у побережья составляет 10 м, а в клинообразных бухтах и долинах рек она может достигать 50 м.
Из ЧС наиболее распространены наводнения - масштабные затопления местности в результате подъема уровня воды в реках, озерах, на море, влекущие за собой человеческие жертвы, материальный ущерб, гибель городов и населенных пунктов. Для речных и озерных систем наводнениями считаются подъемы уровня воды выше пойменных отметок [219] .
Причины наводнений самые различные: обильные дожди, снеготаяние, загромождение русел рек заторами и зажорами, нагон ветром морской или озерной воды в речные устья. Последнее из названных бедствий происходило не раз в дельте Невы (1824, 1924 гг.), от чего страдал Санкт-Петербург. Мощные и частые заторы бывают на следующих крупных реках: Северная Двина, Печора, Лена, Енисей, Иртыш, Сухона. Частые зажоры происходят на Ангаре и Неве [220] .
Наводнения следует отличать от половодий и паводков. Половодья – сезонные и относительно длительные повышения уровня воды в реках. Паводки – краткосрочные и непериодические поднятия воды. Частые половодья влекут за собой паводки и затем наводнения. Система предупреждения ЧС должна работать на недопущение перехода половодий и паводков в наводнения.
Наводнения условно классифицируют на низкие, высокие, выдающиеся, катастрофические. Они отличаются друг от друга по группе параметров: частота и длительность затопления, процент охвата сельхозугодий, объем материального и морального ущерба населению.
В целом наводнения угрожают 3/4 земной суши. По оценкам специалистов, людям грозит опасность, когда слой воды достигает 1 м, а скорость потока – 1 м/с. Подъем воды на 3 м чреват разрушением домов.
Для борьбы с наводнениями применяются: обвалование, дноуглубление, расчистка русел, позволяющая увеличить их пропускную способность, лесомелиоративные работы, подсыпка территории. Опыт России доказывает необходимость комбинирования всех доступных противопаводковых методов защиты, позволяющих как предотвратить, так и пресечь развитие наводнения [221] .
Некоторые ученые выступают за отказ от застройки пойменных земель. Это не только снижает ущербы от наводнений, но позволяет уменьшить расходы воды ниже по течению, ибо разлившаяся по пойме вода частично просачивается в грунт.
Сходы ледников, сели и лавины, уничтожающие населенные пункты или коммуникации, также являются ЧС. Сход ледника в Кармадонском ущелье в 2002 г. выявил целесообразность установления зон отчуждения у подножья ледников. Как представляется, застройку и заселение этих зон следовало бы запретить в целях безопасности.
Негативное воздействие вод имеет не только прямые, но и косвенные последствия. В число последних входят нарушения устоявшегося экологического равновесия, исчезновение или угнетение различных видов флоры и фауны и т. д. При затоплении экономически освоенных районов в зону наводнения могут попасть предприятия добывающей, химической и военной промышленности, объекты городского хозяйства. Это не может не привести к загрязнению, заражению, отравлению пострадавшей местности и близлежащих водных объектов.
Далеко не все виды негативного воздействия вод могут по своему характеру и масштабам быть основанием для установления ЗЧС и ЭБ. Например, подтопление, хотя и нарушает хозяйственную деятельность, в большинстве случаев не влечет за собой установления ЗЧС и ЭБ.
Однако подтопление, вызванное как естественными, так и рукотворными причинами, не может быть отдано "на самотек". Нередко подтопление связано с упущениями и ошибками при проектировании и строительстве каналов и водохранилищ, просчетами в управлении водным хозяйством. В результате создается незапланированный подпор и выход грунтовых вод на поверхность. При этом в СМИ по неведению называют подтоплением частичное затопление зданий. На самом деле – это вредоносный подъем грунтовых вод, который действительно может выразиться, в том числе, в подтоплении зданий. Подтопление бывает "бичом" исторических городов, памятников истории и культуры, ему подвержены сельхозугодья. Подтопление ухудшает санитарно-эпидемиологическое состояние, вредит состоянию почв.
В связи с этим для урбанизированных районов границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, в зависимости от частоты названных явлений устанавливаются в градостроительных документах.
Ущербы от затопления прибрежных территорий иногда предлагают предотвратить самым радикальным способом. Так, Росводресурсы предложило внести поправки в градостроительное законодательство, запрещающие застройку даже тех территорий, которые подвергаются затоплениям хотя бы раз в сто лет. Это предложение аргументируется отсутствием во многих регионах системы быстрого реагирования на паводки. Однако запрет на застройку паводкоопасных территорий может застопорить экономическое развитие. В США страховое законодательство не поощряет застройку пойменных земель "обычными" зданиями и сооружениями, но не препятствует появлению там, к примеру, спортивных объектов. Поэтому названную инициативу нельзя одобрить без всестороннего обсуждения [222] .
Было бы несправедливо создавать у читателя впечатление, что в России напрочь ничего не делается для защиты территории и населения от негативного воздействия вод. В последние годы на реках Воронеж, Северский Донец, Усмань, Сейм проводится расчистка русел от донных отложений, восстановление пойм до естественных (ставших историческими) параметров, сокращение мелководий у некоторых водохранилищ (Матырское водохранилище), улучшение экологического состояния рек и озер. При этом происходит повышение водообильности реки, ее пропускной способности в период весеннего половодья, что, в свою очередь, предупреждает наводнения, устанавливает пределы паводков, нейтрализует подтопления [223] .