Отметим, что противодействие вредному воздействию вод – общегосударственная масштабная задача, заложенная в Водной стратегии России. Задачи предотвращения, пресечения вредного воздействия вод и ликвидации его последствий должны учитываться как при законопроектной, так и в правоприменительной деятельности. Названные задачи стоят также и перед разработчиками законопроекта по внесению изменений в ВК РФ и другие законодательные акты РФ в части регулирования хозяйственного освоения паводкоопасных территорий , подверженных негативному воздействию, но обладающих большим природным потенциалом (плодородные поймы). Это предусмотрено в Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2010 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. № 2063-р.
Глава V ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§ 1. Понятие юридической ответственности и основания ее применения
Вопрос об ответственности может возникать в связи с тем, что тот или иной участник водных отношений совершает противозаконные действия, являющиеся правонарушениями [224] .
Содержание юридической ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание (кара) за совершенное правонарушение, с другой, – лишь угроза его применения. В последнем случае она предупреждает водопользователей от совершения неправомерных действий, что имеет большое воспитательное, профилактическое значение. В материальной своей форме юридическая ответственность, как принято считать, выражается в наложении на правонарушителя дополнительной обязанности сверх той, которая им не исполнена.
Например, водопользователь, умышленно исказивший или скрывший полную и достоверную информацию о состоянии водного объекта, о внесенных им в него загрязнений – несет административную ответственность в виде штрафа (ст. 8.5 КоАП РФ). Это, однако, не освобождает его от надлежащего исполнения обязанности соблюдать чистоту данного водного объекта. Возможно понуждение к исполнению обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает тогда, когда орган государственного контроля (надзора) выдает тому или иному лицу предписание (например, в форме напоминания о выполнении требований законодательства), но без штрафной санкции. Во многих случаях этого бывает достаточно, чтобы предупредить будущее правонарушение.
От предупреждения следует отличать пресечение правонарушения, когда оно находится, так сказать, в стадии совершения, но пока еще имеется возможность его приостановить, если следовать указанию государственного органа контроля (надзора). Обычно меры предупреждения и пресечения относятся к нарушениям, которые не выходят за рамки административного правонарушения. Но нарушения могут быть и более серьезные. В этих случаях могут быть применены меры уголовной ответственности. Например, в тех случаях, когда выявлены факты виновного массированного загрязнения водного объекта, повлекшие за собой крупный материальный ущерб или вред здоровью людей.
По общему правилу, юридическая ответственность за нарушение закона, в том числе водного законодательства, может наступать лишь при наличии так называемого "полного состава правонарушения". При этом в действиях нарушителя необходимо установить четыре признака правонарушения: 1) противоправное действие (бездействие) лица или организации, привлекаемых к юридической ответственности, т. е. нарушение определенной статьи, нормы закона или иного правового акта; 2) вредный результат этого действия или бездействия, выразившийся в неблагоприятных последствиях: порча земель, загрязнение водных объектов, морской среды, атмосферы, уничтожение и повреждение лесов и т. д.; 3) наличие причинной связи между действиями (бездействием) и наступившим вредом (объективный элемент состава); 4) вина нарушителя (субъективный элемент состава).
При отсутствии какого-либо из упомянутых признаков нет оснований для применения юридической ответственности. Так, например, если загрязнение водоемов, сколько бы значительно оно ни было, произошло вследствие чрезвычайных стихийных явлений (наводнение, землетрясение, сель, обрушение горных пород и т. п.), то невозможно ставить вопрос о чьей-либо юридической ответственности. Ибо здесь нет чьей-то вины, нет и субъекта ответственности. Однако имущественная ответственность перед потерпевшими в результате названных стихийных явлений может возникнуть, если непосредственный вред причинен так называемым источником повышенной опасности, имеющим своего хозяина. Вопрос о такой ответственности должен решаться по нормам гражданского права.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 5 ноября 1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" [225] обратил внимание судов на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями, в том числе возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, Если нарушение установлено, то требуется проверить, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 названного Постановления). Таким образом, Верховный Суд обращает внимание на необходимость выявления всех условий (признаков) правонарушения, прежде чем привлекать лицо к юридической ответственности.
Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, вне зависимости от своей вины. Возмещение вреда при таких обстоятельствах наступает по ст. 1079 ГК РФ. Если возникает вопрос об уголовной ответственности, то вина должна быть доказана, так как безвинной уголовной ответственности по УК РФ не бывает.
Исключение составляют лишь те случаи, когда вред нанесен вследствие действия непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Эти обстоятельства не позволяют привлечь к ответственности владельца источника повышенной опасности. Примером может служить прорыв дамбы накопителя отходов в условиях катастрофического наводнения (дамба, как и любое другое гидротехническое сооружение, является источником повышенной опасности).
Как известно, законодательство Российской Федерации предусматривает несколько видов юридической ответственности, которые действуют и в области водных правонарушений. Это – дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая (имущественная) ответственность.
Необходимо четко различать названные виды ответственности, так как каждая из них наступает путем применения норм различных отраслей законодательства, соответственно трудового, административного, уголовного, гражданского (при определенных обстоятельствах – с учетом законодательства об охране окружающей среды, о чем будет сказано ниже).
Нарушение условий водопользования, которые записаны в договорах водопользования, специальных решениях или непосредственно в законе, могут расцениваться как правонарушения в области водного хозяйства. Согласно действующему законодательству, это могут быть уголовные преступления, административные и дисциплинарные проступки, гражданские правонарушения. В зависимости от степени нанесенного вреда нарушения в области использования и охраны вод могут быть как административными проступками, так и уголовными преступлениями.
§ 2. Уголовная и административная ответственность за нарушения водного законодательства
Уголовная ответственность возможна только за уголовно-наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе РФ. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы, согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения водного законодательства (преступление) предусмотрена ответственность в УК РФ.
УК РФ содержит несколько статей, которые имеют прямое отношение к водным правонарушениям (преступлениям). Это "Загрязнение вод" (ст. 250), "Загрязнение морской среды" (ст. 252), "Незаконная добыча водных животных и растений" (ст. 256). В известной мере к ним относится и "Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации" (ст. 259).
Статья 253 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации. Согласно этой статье незаконное возведение сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства признаются уголовно наказуемыми деяниями.
Статья 247 УК РФ устанавливает ответственность за нарушение правил обращения с опасными веществами и отходами. Оно может выражаться в производстве запрещенных видов опасных отходов, транспортировке, хранении, захоронении, использовании или ином обращении с радиоактивными, бактериологическими, химическими веществами и отходами – с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей, наказываются более жесткими мерами уголовной ответственности.
В Кодексе об административных правонарушениях РФ предусмотрен ряд административных проступков, наносящих вред водным ресурсам. Состав этих проступков изложен в ст. 7.6–7.8, 7.10, 8.10, 8.13-8.15, 8.17, 8.18 КоАП:
"Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий" (ст. 7.6);
"Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки" (ст. 7.7);
"Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения" (ст. 7.8);
"Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом" (ст. 7.10);
"Нарушение правил охраны водных объектов" (ст. 8.13);
"Нарушение правил водопользования" (ст. 8.14);
"Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств" (ст. 8.15);
"Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии" (ст. 8.17);
"Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации" (ст. 8.18).
Как отмечено в названном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения", при рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, т. е. от виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена не уголовная, а административная ответственность. В случае возникновения трудности в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка, особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненного ущерба [226] . В то же время следует напомнить читателю, что упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации было принято в условиях действия старого КоАП, а значит оно может применяться лишь в части, не противоречащей новому административному законодательству.
В Водной стратегии до 2020 г. заложено ужесточение санкций за административные правонарушения, выразившиеся в нанесении экологического вреда водному фонду. Как представляется, низкие штрафные санкции обесценивают значение деятельности правоохранительных органов, привлекающих виновных к ответственности. Следовательно, минимизация наказания, не соответствующая значительному экологическому ущербу, есть несправедливое принижение природоохранной функции государства.
Только реальное применение экономически ощутимых штрафных санкций, ухудшающее финансовое положение хозяйствующего субъекта, позволит добиться успехов в деле охраны вод [227] . Если Водная стратегия будет реализована, нарушать водоохранные требования для хозяйствующего субъекта окажется разорительно.
Как известно, в программные положения Водной стратегии России входит совершенствование правового режима водоохранных зон. В связи с этим недавно был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 28 декабря 2009 г. № 380-Ф3 [228] . В частности, предусматривается новая статья 8.42 КоАП со следующим наименованием: "Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения".
§ 3. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность
Гражданско-правовая (имущественная) ответственность есть не что иное, как ответственность перед лицом, которому причинены убытки. Она предусматривается ст. 15, 16 и главами 25, 59 ГК РФ. В них содержатся правила о возмещении убытков.
Необходимо различать правомерное причинение убытков (например, в силу договора или закона) и причинение их неправомерно, т. е. вследствие нарушения законодательства. При неправомерном причинении убытков они должны возмещаться в полном объеме, так как в противном случае поощрялся бы правонарушитель.
Согласно ст. 15 ГК РФ, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.
По статье 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать ограничения в объеме возмещения убытков, например изменить содержание ст. 15 и других статей ГК РФ, так как решение этих вопросов отнесено п. "о" ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению органов Российской Федерации. В законах, принимаемых субъектами РФ, в соответствующих статьях делаются отсылки к гражданскому законодательству РФ.
Статья 15 ГК РФ определяет общее понятие и содержание убытков. Положения ст. 15 сформулированы таким образом: "Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере". Далее ст. 15 дает определение убытков: "Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно было произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)".
Если убытки были причинены какому-либо участнику водных отношений, не состоящему в договорных отношениях с причинителем вреда, то убытки также в полном объеме возмещаются на основании ст. 1064 и других статей гл. 59 ГК РФ. Такие ситуации возникают, например, при самовольном водопользовании, при разрушении гидротехнических сооружений, что приводит нередко к порче сельскохозяйственных угодий, гибели урожая и т. п.
Возможны случаи, когда закон полностью или частично освобождает ответчика от возмещения убытков потерпевшему. Согласно ст. 401 ГК РФ, лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям рыночного имущественного оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения своего обязательства. В то же время лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Такие ситуации возможны, например, при нанесении вреда природе из-за наводнений, ураганов и других стихийных явлений.
Объем убытков подсчитывается исходя из реального, т. е. прямого ущерба. Вместе с тем учитывается также упущенная выгода, т. е. неполученный доход, который мог бы быть получен при обычных условиях хозяйственной деятельности, если бы права водопользователя не были нарушены. Подсчитывает убытки, как правило, сам потерпевший, используя свои учетные данные, документы о затратах на производство, уплату налогов и т. п.