Сочетание теоретического обучения праву с формированием навыков применения правовых знаний на практике характерно и для правового воспитания, осуществляемого образовательными учреждениями профессионального образования. Система правовых знаний на этом уровне образования ориентирована прежде всего на вопросы, которые должен знать любой активно действующий в обществе гражданин, а также получение данных, характеризующих правовой статус будущей профессиональной деятельности обучающегося. Одновременно обучающиеся получают необходимые навыки в процессе подготовки контрольных и курсовых работ, самостоятельной работы с нормативными актами, осуществления юридически значимых действий, участия в работе органов управления образовательным учреждением.
Однако социально-правовые исследования показывают, что успехи образовательных учреждений в правовом воспитании молодежи пока что более чем скромны. Только у 31,75 % респондентов имеется устойчивый интерес к правовой информации. Действующее право и деятельность правоприменительных органов позитивно оценивают лишь 18,65 % опрошенных. Позитивные правовые установки имеют чуть более 11 % респондентов [56] .
Следует, однако, отметить, что успех правового обучения и воспитания обучающихся зависит не только от качества образования, профессионализма преподавателей, но и от уровня правовой культуры общества и государства. Непосредственное соприкосновение обучающегося с действующим правом, реальным состоянием законности, его жизненный опыт, позволяющий на деле оценить способность права охранять и защитить права и свободы человека, поставить надежный заслон на пути любых злоупотреблений со стороны должностных лиц и государственных органов, являются мощными правовоспитательными факторами. Поэтому самая активная деятельность государства по правовому воспитанию населения не даст плодотворных результатов, если она не будет подкреплена совершенствованием правовой практики и обеспечением реального действия права.
В СССР в 70-80-х годах проводилась интенсивная работа по правовому воспитанию населения. В стране действовали многочисленные университеты правовых знаний, где могли обучаться все желающие бесплатно. Во всех учебных заведениях преподавались основы права. Перед населением регулярно выступали работники правоохранительных органов с лекциями на правовые темы. Принадлежащие государству средства массовой информации активно пропагандировали советские законы и необходимость их неукоснительного исполнения. Однако эти меры плохо сочетались с многочисленными нарушениями законности, допускавшимися должностными лицами, с фактическим отлучением большинства граждан от управления делами общества и государства, с углубляющимися диспропорциями в сфере распределения материальных благ.
Несмотря на все усилия государства по правовому воспитанию населения, уровень его правовой культуры не менялся сколько-нибудь существенно. Сохранялся достаточно высокий уровень преступности. Население не принимало активного участия в борьбе с правонарушениями.
Для того чтобы обеспечить успех правового воспитания граждан, государство должно создавать необходимые условия для проявления политической активности личности, ее участия в делах государства, обеспечивать реальное действие принципов гласности и демократии, вести активную борьбу со всякого рода правонарушениями должностных лиц и государственных органов. Одним из факторов повышения правовой культуры населения является неуклонное повышение материального благосостояния всех слоев общества. Российская Федерация должна извлечь надлежащий урок из печального опыта СССР и отдавать себе отчет в том, что правовое сознание граждан нельзя рассматривать в отрыве от процессов совершенствования конкретно-исторических условий их жизни и деятельности.
Глава 11 Социология правоприменения
§ 1. Правоприменение как вид социальной деятельности
В юридическом механизме правового регулирования правоприменение предстает властной деятельностью государственных органов и должностных лиц, осуществляемой в целях принятия специальных решений, направленных на возникновение, изменение или прекращение конкретных отношений. Принимаемое ими решение называется актом применения норм права или правоприменительным актом. Государственные органы и должностные лица, осуществляющие правоприменительную деятельность, называются правоприменителями . Характерная особенность правоприменения состоит в том, что оно осуществляется не произвольно, по субъективному усмотрению правоприменителей, а на основе и в соответствии с действующим законодательством.
Социальная природа правоприменения характеризуется тем, что на данной стадии правового регулирования осуществляется социально-правовой контроль. В случаях, специально установленных законодательством, компетентные органы государства и должностные лица от имени государства полно и всесторонне анализируют жизненные обстоятельства, положенные в основу дела, и принимают специальное решение о том, какие права и обязанности участников конкретного отношения порождаются этими жизненными обстоятельствами. Без такого решения, вынесенного в форме акта применения нормы права, правоотношение не может ни возникнуть, ни существовать. Граждане, юридические лица, государственные органы, учреждения ни при каких обстоятельствах не правомочны своими соглашениями, иными действиями и поступками вступать в правоотношение до того, как будет принят соответствующий акт применения нормы права.
Социально-правовой контроль на стадии правоприменения характеризуется следующими признаками.
1. Действующая норма права закрепляет лишь общие признаки, черты соответствующего правоотношения. Акт применения нормы права конкретизирует ее применительно к жизненным обстоятельствам, положенным в основу дела, и содержит решение о том, какое конкретно правоотношение порождают эти обстоятельства. Правоприменитель от имени государства дает юридическую оценку соответствующим жизненным обстоятельствам и снимает возможные споры между участниками правоотношения относительно юридической природы этих обстоятельств и порождаемого ими правоотношения.
2. Правоприменитель в акте применения норм права закрепляет конкретные права и обязанности участников правоотношения. Принимая решение, он не просто механически подводит конкретные обстоятельства под общую норму права, а, как правило, с учетом специфики рассматриваемых обстоятельств самостоятельно определяет содержание прав и обязанностей участников правоотношения. В случаях, пред усмотренных законом, правоприменитель может даже освободить лицо от исполнения обязанности, закрепленной нормой права. Например, суд может вынести обвинительный приговор без назначения наказания, если признает, что к моменту рассмотрения дела в суде лицо, его совершившее, перестало быть общественно опасным.
3. Вступивший в законную силу правоприменительный акт является общеобязательным и подлежит неукоснительному исполнению всеми заинтересованными лицами. Субъективные права, закрепленные этим актом, подлежат неукоснительному исполнению обязанной стороной. А в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения этих обязанностей управомоченное лицо имеет право обратиться в компетентные государственные органы с требованием применения мер государственного принуждения к лицу, не исполнившему своей обязанности, закрепленной правоприменительным актом.
Таким образом, правоприменение как особая форма социально-правового контроля характеризуется тем, что правоприменитель обстоятельно изучает, проверяет наличность, реальность всех тех жизненных обстоятельств, которые порождают соответствующее правоотношение, и принимает общеобязательное решение относительно содержания и иных существенных элементов этого правоотношения. Благодаря правоприменительной деятельности снимаются какие-либо препятствия в реализации норм права, и субъекты используют свои субъективные права, которые они сами, своими действиями до принятия правоприменительного акта реализовать не могут. В этом и состоит непосредственная цель правоприменения в социальном механизме правового регулирования, и одновременно в этом заключается его социальная ценность.
Общая цель правоприменения конкретизируется в его частных целях и реализуется в функциях. Для того чтобы принять решение, которое бы органически дополняло и полностью соответствовало не только букве, но и духу действующего законодательства, правоприменение должно реализовать три взаимосвязанные цели: 1) обеспечить достоверное и полное установление всех необходимых по делу жизненных обстоятельств; 2) не допустить нарушения требований закона, прав и свобод граждан, иных лиц; 3) принимать решения, удовлетворяющие требованиям законности, целесообразности и справедливости.
Достижение целей правоприменения представляет собой сложный процесс познания и формирования воли в виде государственного властного решения по конкретному делу. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, "сама по себе" привязка" общих норм к конкретному случаю является организующим и творческим делом, поскольку оно связано с оценкой права и факта, с учетом особенностей всех элементов фактического состава (события, причинной связи, вины и т. д.), с необходимостью определять конкретных лиц, ответственных за реализацию права в данном конкретном случае, определять на той же основе средства обеспечения права и т. д." [57] .
В социальном механизме правового регулирования правоприменение выполняет три функции.
Правоприменение выступает прежде всего как вид управленческой деятельности. В форме правоприменительных актов государственные органы и должностные лица принимают исполнительно-распорядительные решения о совершении каких-либо действий государственных органов, организаций, учреждений, органов местного самоуправления в пользу конкретного гражданина, иного лица (например, о выплате пенсии, предоставлении внаем жилого помещения, отводе земельного участка для строительства дома, дачи или производственного помещения и др.). Правоприменительный акт подтверждает наличие права у конкретного лица на то или иное благо, определяет орган, учреждение, организацию, обязанные удовлетворить интерес управомоченного лица, меру возложенной обязанности, способы и сроки ее исполнения.
В форму правоприменительных актов облекаются и решения государственных органов и органов местного самоуправления, принимаемые в процессе управления государственным или муниципальным имуществом, организации, реорганизации и упразднения органов, организаций, учреждений, назначения лиц на определенные государственные или муниципальные должности, поощрения особо отличившихся перед государством лиц и др.
Вторая функция правоприменения выражается в осуществлении административной юрисдикции, т. е. деятельности по выявлению и пресечению административных правонарушений, а также рассмотрению органами исполнительной власти или органами местного самоуправления дел по фактам совершения административных проступков и привлечению виновных лиц к юридической ответственности. В предмет данной функции правоприменения входит и деятельность государственных органов исполнительной власти по рассмотрению жалоб и заявлений граждан на действия и решения государственных органов и должностных лиц.
В-третьих, в форме правоприменения осуществляются функции правосудия. Как самостоятельная ветвь государственной власти суды осуществляют судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституции современных демократических государств запрещают создание чрезвычайных судов. Социальное значение этой формы правоприменения выражается в том, что суды, рассматривая уголовные, административные и гражданские дела, разрешают юридические конфликты, возникающие между участниками конкретных правоотношений, привлекают к ответственности лиц, совершивших преступления, административные или гражданско-правовые проступки.
Способность суда на основе права цивилизованным путем разрешать возникшие в обществе правовые конфликты и тем самым вносить весомый вклад в обеспечение стабильного правопорядка в обществе делает его важнейшим социально-правовым институтом цивилизованного общества, действенным инструментом социального контроля.
Правоприменение имеет действительную социальную ценность при условии успешной реализации своих целей и надлежащего осуществления функции. Однако такого состояния по ряду субъективных и объективных причин правоприменение достигает отнюдь не всегда. Поэтому важнейшей задачей социологии права является выяснение условий, при которых правоприменение действует эффективно и в полной мере обеспечивает свое социального назначение в качестве одного из важнейших компонентов социального механизма правового регулирования.
Важнейшими социальными и юридическими факторами, оказывающими интенсивное влияние на правоприменительную деятельность, в современной литературе признаются: 1) кадровый состав правоприменителей; 2) конкретно-исторические условия правоприменительной деятельности; 3) социально-психологический механизм принятия решения; 4) фактическая деятельность правоприменителей; 5) качество акта применения норм права.
§ 2. Субъекты правоприменительной деятельности
Субъектами, осуществляющими правоприменительную деятельность, выступают либо органы (государственные или местного самоуправления), либо должностные лица. При этом должностное лицо является первичным субъектом, осуществляющим правоприменительную деятельность. В случаях, когда правоприменение осуществляется государственным органом, его материальным субстратом все равно выступают "живые люди, которые вырабатывают волю общественного образования и через которых осуществляется деятельность этого общественного образования как единого целого" [58] .
Таким образом, как решение, принимаемое должностным лицом, так и решение, исходящее от органа государства, принимается должностными лицами с той лишь разницей, что в первом случае оно принимается единолично, а во втором – коллегиально. Поэтому успех правоприменительной деятельности зависит прежде всего от людей, которые по своим профессиональным качествам, ценностным ориентациям и иным морально-этическим качествам, психологическим характеристикам способны осуществлять властные полномочия должностного лица, готовить и принимать законные, обоснованные и справедливые правоприменительные акты.
Современная наука и практика сформулировали перечень качеств, наличие которых является необходимым условием успешной, плодотворной деятельности должностного лица в сфере правоприменения. В числе этих качеств чаще всего называются: профессионализм, высокая степень ответственности, увлеченность и удовлетворенность работой, престиж закона и законности, дисциплинированность и аккуратность.
Профессионализм представляет собой совокупность глубоких специальных, в том числе и юридических знаний, навыков и умений, позволяющих должностному лицу обеспечивать успешную реализацию всех целей правоприменения, то есть достоверно и полно устанавливать необходимые по делу жизненные обстоятельства; соблюдать законность и уважать права и свободы граждан, иных лиц, а также принимать решения, удовлетворяющие требованиям законности, целесообразности и справедливости. В связи с тем, что правоприменение носит творческий характер, требует оперативного принятия решений порой в самых неожиданных, экстремальных ситуациях, правоприменитель должен обладать соответствующими качествами: умением логически мыслить, интуицией, хорошей памятью.
Плодотворное влияние профессионализма на результаты работы наиболее ярко проявляется в сочетании с таким качеством правоприменителя, как высокая ответственность за порученную работу. Должностное лицо при осуществлении государственно-властных полномочий должно в полной мере осознавать значимость этих полномочий и с полной отдачей сил и энергии воплощать их в своих действиях, не допускать фактов упрощенного подхода к осуществлению тех или иных предусмотренных законом процедур, не принимать решения на основе неполных или не до конца проверенных фактов.
Правоприменитель, как и любой иной работник, тем успешнее достигает положительных результатов по работе, преодолевает возникающие трудности, чем больше он увлечен работой и удовлетворен ее результатами. Поэтому увлеченность и удовлетворенность работой являются необходимыми условиями успешной работы правоприменителя.
Особое значение в деятельности правоприменителя имеет стремление поддерживать престиж закона и законности, что является выражением важной ценностной ориентации. Правоприменение, призванное конкретизировать всеобщую норму с учетом реальных жизненных ситуаций, достигает своей цели лишь в случае, когда правоприменительные акты являются законными как по форме, так и по своему содержанию, то есть соответствуют примененной в деле норме права. Должностное лицо не только признает закон и законность в качестве особой социально-юридической ценности, но и неукоснительно руководствуется ими в своей деятельности. Так, он не предоставляет лицам права и льготы, не предусмотренные законом, не освобождает виновных лиц от юридической ответственности, не берет взяток.
Для того чтобы правоприменитель мог успешно справляться с огромным потоком документов, юридических дел, которые постоянно проходят через его руки, он должен обладать дисциплинированностью и аккуратностью. Ясно, что всякие факты волокиты, пропуска установленных законом сроков проведения тех или иных правоприменительных действий, утраты дел или отдельных документов являются серьезными дисциплинарными проступками, негативно влияющими на эффективность деятельности правоприменительного органа в целом. Дисциплинированность особенно важна для правоприменителей, деятельность которых строго регламентирована процессуальными нормами уголовного, гражданского или административного судопроизводства.
Социологические исследования кадрового состава правоприменительных органов, проводимые в последние годы, показывают, что значительная часть правоприменителей не в полной мере обладают рассмотренными качествами. Только 8–9 % респондентов убеждены в том, что среди государственных служащих достаточно широко развиты такие качества, как справедливость и объективность, бескорыстие и неподкупность, честность и порядочность. Одновременно 77,5 % граждан, обращавшихся с заявлениями в государственные органы исполнительной власти, считают, что к ним отнеслись плохо, бюрократически, формально, ограничились отписками. Такое положение, полагают авторы исследования, возникло "не из-за дефицита власти или возможностей, а скорее из-за дефицита у чиновников сердечности, сочувствия, доброжелательности и умения обращаться с рядовыми гражданами" [59] .