Понятно, что государство не может мириться с таким положением в деятельности государственных органов. На решение задачи формирования кадрового состава должностных лиц, способных надлежащим образом осуществлять правоприменительную деятельность, искоренить недостатки, которые наблюдаются в их работе в настоящее время, направлена сложная, многоплановая и кадровая политика государства. Основы такой политики закрепляются в законах, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти. Среди них особое значение имеет концепция кадровой политики, которая принимается президентом страны или правительством и определяет научные основы решения кадровых проблем государства, структуру и принципы государственной кадровой политики на длительный период, рациональные методы подбора и расстановки кадров, приоритетные направления работы с ними.
В процессе подбора и расстановки кадров правоприменителей, повышения их квалификации и развития необходимых профессиональных способностей используются следующие приемы:
1) особый усложненный порядок замещения должностей правоприменителей: а) конкурсный отбор, б) назначение по решению федеральных органов Российской Федерации, в) избрание населением в ходе прямых, всеобщих, равных выборов при тайном голосовании. Так, согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" главные, ведущие и старшие государственные должности государственной службы могут замещаться только по конкурсу. Решение федеральных органов Российской Федерации требуется при назначении на должности правоприменителей, связанных с осуществлением широкого круга государственно-властных полномочий. Президент Российской Федерации назначает судей федеральных судов, а Федеральное Собрание – судей Конституционного Суда Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначает прокуроров субъектов Российской Федерации и территориальных прокуратур. В ходе прямых, всеобщих и равных выборов при тайном голосовании избираются главы органов местного самоуправления, главы администраций субъектов Российской Федерации, президенты республик и Президент Российской Федерации;
2) создание необходимых условий для повышения профессионального уровня путем самообразования, обучения в специальных образовательных учреждениях повышения квалификации либо получения послевузовского профессионального образования в аспирантуре и защиты диссертации на соискание ученой степени кандидата или доктора юридических наук;
3) установление нормативов правоприменительной деятельности и равномерное распределение служебной нагрузки между отдельными правоприменителями;
4) функциональное распределение труда. Правоприменение выступает формой реализации норм практически всех отраслей права: гражданского, уголовного, административного, финансового и др. Поэтому в органе, осуществляющем правоприменительную деятельность по широкому кругу вопросов, практикуется специализация правоприменителей на отдельной, узкой категории дел, что положительно сказывается на результатах работы. Так, судьи, специализирующиеся на определенной категории дел, имеют отмененных приговоров на 6–7 % меньше, нежели судьи, работающие без специализации;
5) разделение труда между разными органами. Наиболее полно и последовательно данный принцип выдерживается в уголовном судопроизводстве, где предварительное следствие или дознание по уголовным делам проводят одни органы, надзор за их деятельностью возложен на прокуратуру, а осуществление уголовного правосудия составляет прерогативу общих судов;
6) обеспечение правоприменителю дополнительных гарантий права на самостоятельную и независимую от постороннего влияния деятельность. В частности, лица, избранные населением на ответственные государственные посты, подлежат досрочному освобождению от занимаемых должностей только за совершение противоправных деяний и в порядке, предусмотренном законом, а судьи федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации без ограничения срока их полномочий, т. е. пожизненно.
§ 3. Условия правоприменительной деятельности: общие, специальные и индивидуальные
Эффективная правоприменительная деятельность зависит не только от профессиональных и иных личностных качеств правоприменителя, но и от конкретно-исторических условий, в которых осуществляется эта деятельность. Общеизвестное положение теории права о том, что право не может быть выше, чем экономический и обусловленный им культурный уровень развития общества, в полной мере применимо и к правоприменительной деятельности. Последняя испытывает на себе влияние всей системы конкретно-исторических условий, в которых она функционирует, и в конечном счете определяется ими.
Кризисное состояние российской экономики, политическая нестабильность, отсутствие в стране сильной власти определяют и кризисное состояние кадрового состава аппарата государственного управления, в том числе и правоприменителей. По мнению экспертов, опрошенных в ходе социологического исследования, проведенного в 1997 г., кризис аппарата государственного управления проявляется в его нестабильности, частых реорганизациях (67 % ответов), произволе в кадровой политике и авторитарном стиле управления (32,7 % ответов), текучести кадров (48 % ответов), стремлении ответственных работников только имитировать бурную деятельность (23 % ответов) [60] .
Конкретно-исторические условия, оказывающие непосредственное воздействие на правоприменительную деятельность, по сфере их действия можно разбить на три вида: общие, отраслевые и локальные.
Общие условия правоприменительной деятельности понимаются как условия, которые действуют на всей территории Российской Федерации. В совокупности этих условий особое значение имеет уровень развития экономики, политики, образования, науки и культуры.
Состояние экономики, ее способность производить материальные блага на уровне, позволяющем удовлетворять потребности всех или большей части членов гражданского общества, создает благоприятные условия и для правоприменительной деятельности. В этих условиях большая часть населения имеет возможность самостоятельно, своим трудом обеспечивать необходимый или высокий уровень жизни. Соответственно сокращается сфера правоприменительной деятельности, связанной с распределением социальных выплат малоимущим слоям населения, сокращается число правонарушений, а лица, осуществляющие правоприменительную деятельность, получают за свой труд достойное вознаграждение. Прямо противоположная картина наблюдается при кризисном состоянии экономики, как, например, в Российской Федерации. Государство вынуждено оказывать материальную помощь значительной части населения, живущей за чертой бедности, и существенно увеличивать численность государственных служащих в указанной сфере. При этом государство не имеет возможности достойно оплачивать труд правоприменителей, что в свою очередь порождает коррупцию, текучесть кадров и низкий профессионализм государственных служащих.
В системе политико-правовых факторов, наиболее интенсивно воздействующих на правоприменительную деятельность, можно выделить форму правления и политико-правовой режим государства; его способность управлять делами общества, проводимые государством и обществом меры по совершенствованию политико-правовой сферы страны; степень активность политических партий и общественных объединений; формы и методы их участия в делах государства. Особо значимое влияние на правоприменительную деятельность оказывают состояние законодательства, способность действующих норм права полно и последовательно регулировать общественные отношения, адекватно отражать потребности и интересы общества.
Сфера образования обеспечивает правоприменительные органы квалифицированными кадрами, способными работать на высоком профессиональном уровне. Одним из необходимых требований к правоприменителям является наличие высшего профессионального образования. Однако совокупность знаний, навыков и умений, которые получают лица в процессе обучения, во многом зависит от материальных и кадровых возможностей образовательных учреждений, их способности привлечь к преподаванию квалифицированных, современно мыслящих специалистов и достойно оплачивать их труд. Если в стране образовательные учреждения, как и экономика, находятся в кризисном состоянии, то и лица, вовлекаемые в сферу правоприменения, не имеют необходимых профессиональных качеств и вынуждены приобретать их в процессе работы либо перейти на другую, менее ответственную.
Правоприменение, как и всякий сложный, комплексный социальный институт, в современных условиях может успешно совершенствоваться и развиваться, лишь тесно взаимодействуя с наукой и оперативно реализуя ее наработки в своей деятельности. При этом научные исследования должны охватывать все сферы правоприменения – от кадровой политики до деятельности по исполнению правоприменительных решений. Углубленному научному анализу подлежат и нормативно-правовые основы правоприменения, вся система действующего в этой сфере законодательства.
Правоприменение неизбежно включает в себя элементы усмотрения правоприменителя, его право принимать решение с учетом конкретных обстоятельств дела, руководствуясь собственным правосознанием, нормами морали, нравственности, обычаев. Поэтому уровень нравственности и культуры правоприменителя прямо и непосредственно влияет на результаты его деятельности. Вместе с тем названные личностные качества правоприменителя, формируемые в процессе всей его жизнедеятельности, во многом определяются уровнем, которого достигло в своем развитии общество в целом. Недостаточно высокий уровень политической, правовой культуры, нравственности определенной части населения России со всей очевидностью проявляется и в деятельности лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность. Например, по данным исследований, лишь 8–9 % опрошенных полагают, что среди государственных служащих широко распространены такие качества, как справедливость, бескорыстие и неподкупность [61] . Чем выше нравственный и культурный уровень общества, тем выше он и у правоприменителей.
Совокупность отраслевых условий правоприменения составляют условия, действующие в его отдельной сфере – исполнительной власти, административного производства и судопроизводства. Специфика каждой из названных сфер правоприменительной деятельности выражается в известном своеобразии ее цели, функциях и порядке осуществления деятельности, а также способах управления соответствующей сферой. Если, например, правоприменитель в сфере исполнительной власти напрямую подчинен вышестоящему органу или должностному лицу, то в сфере правосудия иерархические связи между отдельными звеньями судебной системы носят опосредованный характер. Подчиненность судов выражается преимущественно в их обязанности учитывать разъяснения вышестоящих судебных инстанций, даваемые по конкретным делам или в форме постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Локальные условия – это непосредственная среда, в которой действует отдельный правоприменительный орган или должностное лицо. Эти условия представляют собой совокупный результат действия общих и отраслевых условий на определенной ограниченной территории, на которую распространяется юрисдикция соответствующего правоприменительного органа или должностного лица. Это может быть территория города, иного населенного пункта, субъекта Российской Федерации, иной административно-территориальной единицы. В связи с тем, что регионы Российской Федерации по своему географическому положению, уровню развития экономики, культуры, национальному составу и некоторым другим показателям могут существенно отличаться друг от друга, то и локальные условия деятельности правоприменительных органов будут различными.
Локальные условия деятельности правоприменительных органов подразделяются на четыре вида:
• территориально-географические условия, включающие в себя географическое положение региона, природно-климатические условия, тип и вид населенного пункта, в котором действует правоприменительный орган;
• социально-демографические условия, характеризующие численность и плотность населения региона, его национальный состав, структуру занятости населения, уровень преступности и других правонарушений, развитость средств коммуникации и иных объектов инфрастуктуры;
• социально-экономические условия, характеризующие материальную сторону деятельности правоприменительного органа, в том числе занимаемое им здание, санитарно-гигиенические условия работы, оснащенность органа транспортными средствами, компьютерами и другими средствами организационной техники, уровень заработной платы работников, иные социальные льготы и гарантии;
• организационные условия деятельности включают в себя структуру и кадровый состав правоприменительного органа, порядок его деятельности, распределение функций органа между его отдельными структурными подразделениями и должностными лицами, а также формы и методы координации деятельности этих подразделений и должностных лиц, интенсивность работы.
Таким образом, правоприменительный орган, должностное лицо в процессе своей деятельности испытывают постоянное и порой достаточно интенсивное воздействие конкретно – исторических условий, внешней среды. Из нее поступают разного рода управленческие команды, которые следует учитывать правоприменителю в своей работе (законы, подзаконные акты, оперативно-распорядительные указания вышестоящих органов). Среда выступает и источником материальной оснащенности органа (здания, организационная техника, средства коммуникации), а также его кадрового состава (заработная плата, социальные льготы). Среда поставляет и предмет деятельности, а иногда и создает экстремальные ситуации. И, реагируя на все эти изменения внешней среды, правоприменитель стремится надлежащим образом осуществлять свои функции и сохранить себя как социально необходимую ячейку, необходимое звено государственного механизма.
§ 4. Фактическая деятельность правоприменителей. Социальные критерии ее оценки
Фактическая деятельность правоприменителей понимается как конкретные действия, совершаемые правоприменительными органами и должностными лицами в процессе разрешения юридических дел и вынесения правоприменительных актов.
Фактическая деятельность состоит из отдельных действий, т. е. конкретных поведенческих актов, совершаемых при выполнении отдельной задачи. В правоприменении, как и в любой иной сложной творческой деятельности, конечный результат достигается путем постановки и решения ряда частных задач. Прежде чем вынести решение по юридическому делу, правоприменитель, в частности, должен собрать достоверные доказательства, оценить их, осуществить юридическую квалификацию, мотивировать свою позицию по делу и т. д. Поведенческие акты правоприменителя, направленные на решение отдельной правоприменительной задачи и достижение определенных мыслительных или материализованных результатов, и понимаются как действия.
В зависимости от решаемых задач правоприменительные действия подразделяются на три вида:
• двигательные действия, совершаемые с целью достижения какого-либо материализованного результата, например обыск, выемка документов, конфискация имущества, написание протокола допроса свидетеля, иного документа;
• познавательные, мыслительные действия, совершаемые с целью получения правоприменителем знаний об обстоятельствах дела, их оценки и принятия решения по делу;
• социально-коммуникативные действия, направленные на установление социальных связей с другими участниками рассматриваемого юридического дела. Среди этих связей профилирующими являются связи правоприменителя с заявителем, потерпевшим, иным лицом, выступающим инициатором рассмотрения соответствующего дела, свидетелями, экспертами, правонарушителями, а также государственными органами и должностными лицами, принимавшими то или иное участие в деле.
Характерная особенность правоприменительной деятельности состоит в том, что она совершается в специальной процессуальной форме, закрепленной законами или иными нормативно-правовыми актами. Наиболее детальное регулирование правоприменительной деятельности осуществляется в сфере правосудия, связанной с рассмотрением уголовных, гражданских и административно-правовых дел. Процессуальная форма призвана обеспечить принятие законных и обоснованных правоприменительных актов путем возложения на правоприменителя обязанности совершить все предусмотренные законом действия и процедуры. При этом закрепленные законом процедуры определяют порядок сбора, закрепления и оценки доказательств, сроки и время совершения отдельных юридических действий, права и обязанности лиц, участвующих в деле, процессуальные гарантии, позволяющие обеспечивать использование этих прав и надлежащее исполнение обязанностей.
Несоблюдение правоприменителем процессуальной формы, как правило, негативно сказывается на итоговых результатах рассмотрения дела. Без проведения необходимых по делу действий правоприменитель чаще всего оказывается неспособным установить полно и всесторонне фактические обстоятельства, дать им верную оценку, правильно применить норму материального права, допускает иные правоприменительные ошибки. И не случайно законодатель рассматривает существенные нарушения норм процессуального закона в качестве самостоятельного основания отмены вынесенных решений по уголовным и гражданским делам.
В зависимости от отношения к установленной процессуальной форме деятельности, а также и нормам материального права, степени правовой активности можно условно выделить четыре типа правоприменителей.
Законник. Для правоприменителей этого типа характерны активная и результативная деятельность, неукоснительное соблюдение действующих норм материального и процессуального права, а принимаемые правоприменительные акты не содержат ошибок и в полной мере соответствуют принципам законности, целесообразности и справедливости.
Перестраховщик. Правоприменители этого типа стремятся снять с себя личную ответственность за ход рассмотрения дела и принятые результаты; большую часть своих действий и решений принимают только с согласия своих начальников или вышестоящих органов, а от участников дела требуют представления не относящихся к делу документов или выполнения излишних действий. В конечном счете все это приводит к волоките и бюрократизму.
Юридический нигилист. В деятельности правоприменителей этого типа допускаются отступления от действующих процессуальных норм в целях упрощения порядка рассмотрения дела и убыстрения производства по делу. Свои отступления от процессуальной формы правоприменитель мотивирует тем, что он как профессионал способен быстро схватывать суть дела, обладает необходимой интуицией и не нуждается в проведении всех требуемых законом процедур.