Ввиду многочисленных исков по этому поводу в низовых судах, Верховный суд США попытался в 1971 году установить в этой сфере некие "правила игры". Поводом стало представленное суду дело Lemon v. Kurtzman насчет субсидирования из бюджета Пенсильвании расходов на рост зарплаты учителей и покупку учебников в частных школах, большинство из которых в этом штате являются католическими. Решением Верховного суда по этому делу был предложен комплекс из трех критериев, позволяющих определить, не нарушается ли Первая поправка в контрактах правительств всех уровней с религиозными учреждениями, когда последние или их бесприбыльные организации берутся за реализацию социальных программ.
Первый критерий вводит в контракт четкое обозначение светской цели, установленной программой. Второй требует, чтобы ни промежуточные, ни конечные результаты деятельности (согласно уставу организации и правительственному контракту с ней) не продвигали, но, вместе с тем, и не задерживали распространение той или иной религии. Наконец, третий критерий устанавливал, что ни устав, ни контракт не должны поощрять излишнее вовлечение правительства в дела религии.
Появление свода этих критериев, названных юристами тестом Лэмона (Lemon Test), конечно, облегчило принятие решений как властями, о том, как сотрудничать с религией в социальной сфере, так и судами в случае новых и по-прежнему нескончаемых исков. Он позволил тем и другим легче лавировать в попытке соблюсти нейтралитет в условиях огромного разнообразия конкурирующих религий и сект и при конфликтах организаций религиозной и светской сфер.
Вместе с тем практика применения теста Лэмона показала, что он, ввиду его неизбежной расплывчатости, дает возможность заинтересованным сторонам толковать его по-разному. Правительству – в зависимости от того, кто находится у власти (демократы или республиканцы), судьям – в зависимости от их убеждений (либеральных или консервативных), церквям и их бесприбыльным организациям – в зависимости от остроты желания участвовать в социальных программах и добиться при этом правительственного финансирования.
***
Чтобы безбоязненно получать деньги от правительства и не попасть под судебный иск за нарушение Первой поправки даже при соблюдении теста Лэмона, религиозные организации пошли еще дальше.
В 90-е годы они добились от республиканского Конгресса принятия ряда благоприятных для них законодательных актов. Основным из них стал принятый при Клинтоне Закон о реформе вэлфера 1996 года. Суть закона хорошо передает его официальное название – "О персональной ответственности и возвращении на работу" (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act). По замыслу республиканского большинства Конгресса – с ним был вынужден согласиться Клинтон, представивший под их давлением проект закона в Конгресс – реформа должна была прекратить или, по крайней мере, сократить массовые злоупотребления системой социальной помощи, созданной в 60-е годы. Чтобы возродить традиционную роль в системе социальной помощи местных властей, религиозных учреждений и частной филантропии, закон передал ответственность за нее штатам и муниципалитетам. Их финансирование из федерального бюджета было обусловлено соблюдением стандартов допуска к системе помощи действительно нуждающихся и нетрудоспособных и большим участием в ней религиозных организаций.
Именно с этой целью в закон о реформе вэлфера 1996 года была включена статья о так называемом "благотворительном выборе" (Сharitable Сhoice). Эта статья закона, с одной стороны, разрешала штатам и местным властям заключать прямые контракты с благотворительными организациями при религиозных учреждениях. И это означало, что они на законных основаниях, обходя некоторые из ограничений теста Лэмона, могли с меньшими опасениями получать гранты и субсидии штатов, поступающие к ним из федерального бюджета.
Предполагалось, что лидеры конгрегаций (церквей и синагог, храмов и мечетей) и примыкающих к ним социальных организаций, находясь ближе всего к потенциальным клиентам вэлфера, располагают не только формальным, но и моральным контролем, отсутствующим или минимальным у обычных социальных работников. Поэтому они могли точнее определить заслуживают ли они помощи и в каких размерах, а тем самым останавливать злоупотребления. Вместе с тем, закон не обязывал нуждающихся быть клиентами только этих организаций. Он предоставлял им "благотворительный выбор". Претендующие на помощь граждане могли обратиться за ней как к социальным организациям конгрегаций, так и в городские социальные службы по месту жительства.
По мнению многих исследователей, особенно либерального толка, статья упомянутого закона 1996 года о "благотворительном выборе" весьма противоречива. Это была изобретательная попытка скрестить "грешное с праведным". А именно – сохранить за нуждающимися свободу выбора источника помощи и предоставить религиозным организациям, в обход Первой поправки, легальный доступ к федеральному финансированию их социальных программ.
Если при Клинтоне статья о "благотворительном выборе", хотя и использовалась, но не получила широкого распространения, то при сменившем его Буше-младшем она стала законодательной опорой его "сочувственного консерватизма". И новым испытанием как Первой поправки, так и теста Лэмона насчет ее нарушения.
В 2001 году президент Буш создает при Белом доме своим распоряжением, то есть минуя Конгресс, Отдел религиозных и общинных инициатив (Office of Faith-Based and Community Initiatives) с целью организовать массовое распространение "благотворительного выбора". Имелось в виду расширить допуск к федеральному бюджету (правда, на конкурсной основе – с участием всех бесприбыльных организаций) не только хорошо развитой и частично финансируемой государством сети социальных служб религиозных учреждений, но и их самих. Буш сознательно шел на риск обвинений в нарушении Первой поправки, поскольку знал, как нелегко их подтвердить даже с помощью теста Лэмона. Опираясь на свои евангелические убеждения, он был также уверен, что само по себе партнерство государства и церкви ради общественного блага не противозаконно, а его корни уходят еще в пуританскую эпоху американской истории.
Вскоре, вновь минуя Конгресс, Буш создает в ведущих федеральных министерствах Центры религиозных и общинных инициатив, координируемые одноименным отделом Белого Дома. Ему, однако, не удалось провести через сенат закон, смягчающий регулирование получающих федеральные гранты религиозных учреждений относительно прозелитизма и дискриминации при найме на работу. Этому, в частности, помешали бурные протесты либеральных организаций. Среди них была, к примеру, бесприбыльная организация "Союз американцев за разделение церкви и государства" (Americans United for Separation of Church and State), созданная еще в 1947 году по сходному поводу.
Обходя сенат, Буш смягчает регулирование религиозных учреждений в "ручном режиме", то есть президентскими распоряжениями. Теперь они могли почти на равных состязаться на местах со всеми бесприбыльными организациями за получение грантов из бюджетного фонда социальных услуг в размере 68 млрд. долл., распределяемого через министерства и прямо идущего в распоряжение штатов.
Только в 2005 году религиозные организации получили для своих социальных программ через контракты со смягченным регулированием примерно 2,2 млрд., а общая сумма их федеральных грантов выросла за предыдущие три года на 20 %.
В этой, на первый взгляд, странной для верующей Америки битве за равноправное участие религиозной благотворительности в социальных программах государства, выявилась возросшая в последние десятилетия, начиная с Рейгана и его "консервативной революции", роль религии в публичной жизни страны. Дебаты, связанные с "благотворительным выбором" Буша, еще долго не утихали, а судебных исков, обвиняющих власти в разрушении "конституционной стены", разделяющей государство и религию, стало еще больше.
Консервативные историки филантропии находят в этом оживлении роли религии и позитивный итог. Борьба в обществе вокруг "благотворительного выбора" была, по их мнению, отражением нового витка "Великого Пробуждения", взлеты которого в прошлом играли важную роль в сохранении и обновлении традиций американской филантропии.
Филантропия и третий сектор в "век Обамы"
У историков есть обычай останавливаться на пороге правления действующей власти в стране. Решения и события текущего периода ее деятельности еще слишком близки, весьма противоречива, а иногда просто невозможна их беспристрастная оценка.
Однако для времени правления президента Барака Обамы (Barack Hussein Obama, род. в 1961 году) потребовалось сделать исключение, правда, сопряженное с риском обвинений автора в необъективности. Рассмотреть этот период стало нужным потому, что вслед за временем относительной стабильности сферы филантропии и бесприбыльных организаций при Буше-младшем, на эту сферу, как и на всю экономику и страну в целом, в "век Обамы" обрушились серьезные потрясения и перемены.
"Веком Обамы" (Obama Age) политики, журналисты и исследователи стали называть – кто всерьез, кто иронически, а кто и с тревогой – период американской истории, наступивший в 2008 году с избранием президентом Барака Обамы, демократа, выходца из среднего класса и афроамериканца. Еще большие основания для употребления этого термина – как бы кто ни относился к личности и деятельности 44-го президента США – появились, когда он в 2012 году в упорной борьбе с белым и богатым республиканцем Миттом Ромни был избран на второй срок. Б. Обама стал первым в американской истории "черным", пусть и наполовину, президентом. Это показало, как далеко продвинулась страна на многовековом пути преодоления наследия рабства и связанных с ним расовых конфликтов. А судя по негативной, а то и враждебной реакции на его избрание значительной части американцев, стало ясно, как долго еще предстоит по этому пути идти.
Б. Обама пришел к власти на старте самого крупного со времени Великой Депрессии экономического кризиса, разразившегося в США и охватившего весь мир, и предложил для его преодоления обширную программу социально-экономических реформ, которую нередко сравнивают с Новым курсом Ф. Рузвельта. Преодолевая жесткое, доходящее до обструкции, сопротивление республиканской оппозиции в Конгрессе и рискуя не быть избранным на второй срок, Обама сумел остановить рецессию и вывести экономику на постепенный подъем менее жестким для населения, чем предлагалось оппозицией, способом.
Вместо режима суровой экономии, затягивающей как кризис, так и его бедствия для большинства населения, администрацией Обамы была использована более щадящая модель знаменитого британского экономиста Джона Мэйнарда Кейнса (John Maynard Keynes, 1883–1946). Со времени Великой Депрессии ее широко используют многие развитые страны для выхода экономики из тяжелых рецессий и кризисов. Эта модель предусматривает компенсацию резкого сокращения доходов в частном секторе возросшим вмешательством в экономику правительства, ростом его расходов и инвестиций, соответственно – бюджетного дефицита, постепенно сокращаемого в ходе нового экономического подъема. В реализации этой модели выхода из последней рецессии в США активно участвовали в качестве посредников и исполнителей бесприбыльные организации, потерявшие значительную часть своих активов и филантропической поддержки "обедневших" доноров.
На этом кризисном и полном острых политических конфликтов фоне Обама провел давно назревший, хотя и до сих пор вызывающий протесты, закон о полномасштабной реформе здравоохранения (2009), позволяющей, как считают многие эксперты, сделать его более эффективным и доступным для всех работающих американцев. Успех этой реформы в большой мере зависит от опоры на действующие и вновь создаваемые организации третьего сектора, имея в виду, что они уже сейчас преобладают в сфере охраны здоровья.
Вслед за этим администрация Обамы провела также остро необходимый – и это подтвердила последняя рецессия – закон о реформе финансовой сферы (2010), до сих пор оспариваемый консерваторами в Конгрессе и лидерами Уолл-стрита. Усиливая регулирование биржи, банков и других финансовых институтов, этот закон имеет целью предотвратить новый спекулятивный бум в экономике и последующий разрушительный кризис, а также защитить от произвола банков и корпораций в финансовой сфере широкие круги инвесторов и потребителей.
Разрабатывая совместно (и в острых дебатах) с Конгрессом долгосрочный план сокращения дефицита федерального бюджета, Обама последовательно отстаивал интересы среднего класса, добиваясь перераспределения в его пользу национального дохода за счет роста налогов лишь для небольшой группы сверхбогачей.
Вместе с тем, подготавливая реформу устаревшей и весьма запутанной налоговой системы, Обама вынужден был предложить пересмотр действующих, зачастую необоснованных, налоговых льгот для доноров бесприбыльных организаций. Отмена тех из них, что используют сверхбогатые американцы, снизит, как предполагают, их стимулы для пожертвований третьему сектору. И тем самым создаст нежелательный для правительства Обамы конфликт с его организациями, который, наверняка, потребует разумного компромисса.
***
Обама хорошо знаком с миром бесприбыльных организаций. Именно здесь он начал свою карьеру общинного организатора и публичного адвоката, позволившую ему проложить дорогу в большую политику. Еще в 1985 году, спустя два года после окончания Колумбийского университета, он, проживая в Чикаго, руководил в течение трех лет проектом развития местных сообществ (Developing Communities Project). Именно через этот проект сеть местных церквей оказывала помощь нуждающимся семьям и молодежи в окрестных общинах.
Добившись для него статуса бесприбыльной организации (она до сих пор действует в Чикагском округе South Side со скромным бюджетом менее 1 млн. долл.), Обама проработал здесь три года общинным организатором, занимаясь фандрайзингом, состоя в советах ряда фондов и общинных организаций, продвигая различные проекты, в том числе, связанные с регистрацией избирателей в районах проживания бедных и цветных семейств.
В 1992 году, уже преподавая конституционное право в юридическом колледже Чикагского университета (после окончания в 1991 году школы права Гарвардского университета), Обама возглавил Illinois’s Project Vote – организацию из 10 штатных работников и 700 волонтеров, проводившую массовую регистрацию черных избирателей во время выборов того же года. Обеспечив регистрацию 150 тысяч черных жителей Иллинойса (из 400 тысяч незарегистрированных во всем штате), Project Vote помогла избранию в сенат США первой черной женщины (Carol Moseley-Braun), победе в Иллинойсе в том же 1992 году Билла Клинтона и послужила стартовым толчком для политической карьеры самого Обамы. Этой карьере также способствовала его работа в течение трех лет, начиная с 1993 года, помощником адвоката в известной чикагской юридической фирме, специализирующейся на исках бесприбыльных организаций и индивидов по гражданским правам.
В 1996 году, опираясь на успешный опыт низовой работы в бесприбыльном секторе, престижное правовое образование и массовую поддержку избирателей, Обама становится сенатором штата Иллинойс по Чикагскому округу South Side. Будучи сенатором штата в течение трех сроков, Обама успешно продвигал ряд законов, направленных на снижение социального и экономического неравенства через меры налоговой и бюджетной политики, особенно в сферах здравоохранения, образования, поддержки учащейся молодежи и малоимущих семейств. И, конечно, опираясь на инфраструктуру бесприбыльного сектора.
Неудивительно поэтому, что организации сектора, широко используя политически активных волонтеров, в немалой степени способствовали избранию Обамы сенатором США в 2004 году, так же, как и его победе на президентских выборах в 2008 году и избранию на второй срок в 2012 году.
Придя к власти в разгар Великой Рецессии, Обама стал широко использовать инфраструктуру бесприбыльного сектора для преодоления наиболее тяжелых последствий кризиса. Здесь он действовал так же, как и его предшественники в трудные и переломные времена. Гувер и Рузвельт – в годы Великой Депрессии; Рейган, Буш старший и младший – продвигая консервативную версию подъема экономики после спадов, Клинтон – для развития волонтерства, поддержания информационной революции, перестройки системы вэлфера.
При Обаме бесприбыльные организации были вовлечены в реализацию общих мер по спасению экономики и сокращению безработицы. Они активно участвовали в организационной и финансовой поддержке социальных программ в особенно пораженных рецессией городах, регионах и штатах. Их участие было незаменимо, когда требовалось оказать помощь организациям здравоохранения и образования, науки и искусства, потерявших значительную часть своих активов, пожертвований частных доноров и грантов фондов. Без них была невозможна срочная поддержка семейств безработных, бездомных и малоимущих американцев, более всего затронутых бедствиями рецессии.
***
Серьезно пострадала в годы рецессии сфера филантропии и это значительно ухудшило положение ее клиентов в третьем секторе и во всем обществе. Существенно сократились общие размеры пожертвований индивидуальных доноров и фондов всех типов. По данным обзора Giving USA за 2011 год они составили (в млрд. долл. и в % к предшествующему году): в 2008 – 303,8 (-7%), в 2009 – 284,9 (-6,2 %), в 2010 – 290,9 (+2 %). Несмотря на некоторый прирост в 2010 году, отразивший начавшееся восстановление экономики, значит, доходов и богатства доноров, абсолютные потери пожертвований за годы рецессии составили более 35 млрд.
Это был весьма ощутимый удар, впервые испытанный филантропией, а значит и третьим сектором США в последние полвека. Среднегодовое падение пожертвований за период 2008–2010 годов составило 4,2 %, тогда как в предшествующие десятилетия их среднегодовая динамика была положительной (+2,7 %), а средний размер снижения в годы рецессий и спадов не превышал 1 %. Провалы биржевых индексов 2007–2008 годов привели к значительному обесценению вкладов богатых доноров в виде ценных бумаг, которые они пожертвовали крупным фондам, вынуждая последние сократить или прекратить значительное число грантовых программ.