Любая власть всегда стремится создать впечатление правомерной и законной. Она не может полностью полагаться только на силу. Конечно, можно заставить повиноваться с помощью угроз и репрессий, но это повиновение будет видимым, ненадежным, временным. Такая власть некоторое время воспринимается как неизбежное зло во имя высших целей экономического прогресса, революции, религии и т.п. Но долго это продолжаться не может. Растущий деспотизм и деградация власти приводят к тому, что ее легитимность исчерпывается, и власть падает под тяжестью собственного бессилия.
Следует также помнить, что легитимность не является чем-то застывшим, данным раз и навсегда. Она может нарастать, но может и убывать. Ситуация, в которой все единодушно поддерживали бы власть, встречается в политике крайне редко. Чаще всего легитимность оспаривается отдельными персонажами политики, и поэтому власть вынуждена постоянно подтверждать свою легитимность.
Легальность власти
Итак, легитимность власти коренится прежде всего в сознании людей. Но всякая власть стремится и к тому, чтобы зафиксировать свою законность и в каком-либо юридическом акте. Иными словами, любая власть хочет быть не только легитимной, но и легальной.
Легальность власти понятие юридическое. Оно означает, что происхождение власти, ее полномочия, методы, которыми она действует, зафиксированы в определенном правовом акте. Легальность власти облекается в форму актов о наследовании, законов об избрании парламента, президента, об образовании правительства и т.п.
Любопытно, что легализация власти осуществляется через закон, принимаемый чаще всего самой властью. Казалось бы в этом случае она "сама себе хозяин", т.е. может принять такой закон, который ей выгоден. Зачастую так и бывает. Однако на самом деле эта ситуация не совсем проста. Ведь сам по себе закон лишь лист бумаги. Он начинает реально действовать только в том случае, если люди соглашаются ему подчиняться. Следовательно, чтобы принять закон для своего собственного оправдания, сама власть должна быть признанной, т.е. легитимной. В противном случае народ откажется повиноваться и такой власти, и такому закону.
В истории бывали случаи, когда нелегитимная власть издавала законы, направленные на увековечение ее существования. Но опыт показывает, что это "увековечение" иллюзорно: подобная "вечность" рано или поздно заканчивается.
§ 8. Политическая и государственная власть
Отличительные особенности государственной власти - Ресурсы власти - Функции государственной власти - Накопление власти - Разделение власти - Вертикальное деление - Власть и оппозиция
Кто может обладать политической властью? Ответ на этот вопрос, казалось бы, несложен: каждый, кто принимает участие в политике. Это может быть человек, силой своего влияния ведущий за собой массу людей. Партия, выдвинувшая привлекательные лозунги и нашедшая себе сторонников. Нация, утвердившая главенство своих интересов над другими. Однако наибольшей концентрации политическая власть достигает в государстве. Поясним это небольшим примером. Никто из вас, разумеется, не думает ежедневно и ежечасно о том, как воздействует на вас государственная власть. Однако, приходя в школу, вы ощущаете на себе вполне реальную власть директора. Он может потребовать от вас чего-либо, поощрить или наказать. Подобная ситуация естественна и в большинстве случаев принимается как должная. Однако ваш директор также ощущает на себе власть районных и городских структур, управляющих учреждениями образования. Те, в свою очередь, подчинены министру образования, который является членом Совета Министров, действующего под руководством Президента. Так, рассуждая, мы прошли с вами путь с уровня повседневной жизни до уровня высших органов государственной власти.
Отличительные особенности государственной власти
Государственная власть обладает такими особенностями, которые ставят ее в исключительное положение. Каковы же эти особенности?
Во-первых, она всегда располагает специальным аппаратом управления. В государстве существует некоторый слой чиновников, которые исполняют роль посредников между властвующими и подчиненными. Они управляют повседневными делами, передают сверху вниз директивы, наблюдают за их исполнением, обеспечивают обратную связь.
Во-вторых, государственная власть распространяется на территорию, обозначенную формальной государственной границей. Так, власть какой-либо партии выражается в том, что она оказывает влияние на часть населения. Но если партия побеждает на выборах и становится во главе государства, она распространит свою власть на всех граждан данной страны.
В-третьих, государственная власть, в отличие от других видов политической власти, имеет возможности использовать насилие, организованное и законодательно закрепленное. Иными словами, государственная власть это единственный законный носитель насилия, т.е. субъект, применяющий силу с разрешения закона. Это хорошо видно на следующем примере. Рядовой гражданин не имеет права пользоваться огнестрельным оружием без разрешения властей. Но тот же гражданин, став милиционером, т.е. представителем государственной власти, пользуется оружием для задержания преступника с разрешения закона.
Ресурсы власти
Для того чтобы быть дееспособной, государственная власть должна располагать определенными ресурсами. Как заметил авторитетный американский политолог Роберт Даль (р. 1915), под ресурсами власти понимается "все то, что индивид или группа могут использовать для влияния на других". Чтобы пояснить это, вновь воспользуемся аналогией с жизнью семьи. Глава семьи для обеспечения собственной власти должен иметь в своем распоряжении определенные средства: деньги, авторитет, жизненный опыт, волю и многое другое. Все это может быть названо ресурсами семейной власти. Государственная власть также должна опираться на определенные ресурсы. Каковы они?
Прежде всего, это материальные ресурсы (полезные ископаемые, плодородные земли, фабрики, заводы и т.д.). Они составляют своеобразный фундамент государственной власти. Распоряжаясь ими, она может проводить ту или иную экономическую политику, поощрять одни слои населения и ограничивать права и привилегии других. Представим себе человека, который работает на предприятии, принадлежащем государству. Именно государственная власть, обладая собственностью (в данном случае предприятием), назначает заработную плату и тем самым во многом определяет тот образ жизни, который ведет человек. Это лишь частный случай того, как власть пользуется материальными ресурсами для того, чтобы добиваться от человека желаемого поведения и тем самым регулировать жизнь в стране. Но даже если человек не занят в сфере государственной собственности, власть не теряет рычагов воздействия на его жизнь. Ведь именно от того, какую политику в сфере экономики она проводит, зависит вся ситуация в стране и, следовательно, благосостояние каждого человека.
Не менее важны для государственной власти и социальные ресурсы. Они включают в себя такие важнейшие элементы, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение (пенсии, пособия и другие выплаты). Государственная власть распоряжается ими, а это значит, что ее решения в конечном счете сказываются на жизни каждого из нас. Насколько доступно образование, чему и как учат в школах и институтах, можем ли мы получить своевременную и качественную медицинскую помощь, поддерживает ли государство пожилых людей эти и многие другие вопросы находятся в ведении государственной власти, располагающей социальными ресурсами.
Государственная власть не может обойтись и без информационных ресурсов. Она является самым крупным держателем информации обо всем происходящем в стране. В органы государственной власти стекаются сведения о том, как работают промышленность и сельское хозяйство, как развиваются наука и культура, каково состояние природы, каковы доходы населения, сколько людей рождается и умирает и многое другое. Такая информация представляет огромную ценность. Ведь, как известно, принять правильное решение можно только на основании полной информации. Представьте себя на минутку руководителем страны. Вам предстоит принять решение относительно постройки крупного промышленного центра в одном из регионов. Конечно, вам потребуется информация не только о том, есть ли необходимые финансовые средства, но и о состоянии природы в данной местности, о полезных ископаемых и подземных водах, о наличии дорог и других транспортных артерий, о количестве трудоспособного населения, которое можно привлечь на строительство, об отношении людей к осуществлению данного проекта и т.д. Разумеется, руководитель может не принимать все это во внимание и просто отдать приказ о начале строительства. Но рано или поздно он столкнется с такими трудностями, которые поставят под сомнение целесообразность осуществления данного проекта. Как видим, информация важнейший ресурс власти. Не случайно американский ученый Олеин Тоффлер (р. 1928) подчеркивал, что на исходе XX в. "знания... подчинили силу и богатство и стали определяющим фактором функционирования власти".
Важны для государственной власти и духовные ресурсы. Их составляют традиции общества, культурное наследие, настроения людей, их отношение к своему Отечеству и представителям власти. Конечно, духовные ресурсы очень трудно "измерить" и выразить в каких-то количественных показателях. Но от этого их значимость не уменьшается. Власть, которая умело пользуется духовными ресурсами, может рассчитывать на общественную поддержку. Вспомним, как в годы Великой Отечественной войны стихи и песни, кинофильмы и картины, история Отечества и даже религия использовались властью для того, чтобы поддерживать общий дух патриотизма, который был необходим для победы. Не случайно и сегодня мы с полным правом говорим, что Советский Союз победил в войне не только благодаря силе оружия, но и благодаря силе духа.
Не обходится государственная власть и без силовых ресурсов. Их составляют армия, милиция, органы, отвечающие за государственную безопасность, наконец, просто оружие. Мы уже говорили о том, что применение силы это важнейшая отличительная черта государственной власти. Власть не может обойтись без принуждения. Иначе как бы она справилась с преступностью, нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями, проявлениями агрессии со стороны других государств? Это, однако, не означает, что силовые ресурсы наиболее значимы и эффективны. Используя только силу, государственная власть может добиться лишь кратковременного подчинения. На силу, как известно, может найтись не менее грозная сила. Таким образом, использование силовых ресурсов должно быть ограничено соображениями целесообразности.
Наконец, главным ресурсом власти являются сами люди или, как принято говорить, демографические ресурсы (от лат. demos народ). В конце концов и все остальные ресурсы воплощаются в человеке. Им создается материальное и духовное богатство. Он является источником и владельцем информации. Наконец, даже огромные горы оружия ничто, если нет человека, способного им воспользоваться. Вот почему государственная власть всегда стремится регулировать демографическую ситуацию в своей стране. Она бьет тревогу и принимает меры, если смертность населения начинает превышать рождаемость. Впрочем не меньшее ее беспокойство вызывает и ситуация, когда рождаемость столь высока, что возникает недостаток природных ресурсов и средств для поддержания достойного уровня жизни. В первом случае государственная власть принимает меры, стимулирующие рождаемость, во втором ее ограничивающие.
Даже в одном отдельно взятом действии власть, как правило, использует множество ресурсов. Например, принимая решение о проведении в стране реформы средней школы, она задействует материальные ресурсы привлекает средства для издания новых учебников, для подготовки и переквалификации учителей и т.д. Кроме того, она опирается на информацию о том, как развивалась система образования в прошлом, какие наиболее острые проблемы существуют в этой сфере сегодня, каковы национальные традиции и мировой опыт. Такое соединение ресурсов происходит и в любом другом случае. Государственная власть может действовать эффективно только в том случае, если она умело пользуется всеми их видами.
Функции государственной власти
Предыдущие рассуждения показывают нам, что государственная власть совершенно необходима в человеческом обществе. Мы можем ее признавать или не признавать, замечать или не замечать, поддерживать или не поддерживать, но обойтись без нее совсем не можем. История учит нас тому, что безвластие всегда ведет к хаосу и разрушению общества. Следовательно, власть выполняет такие функции, без осуществления которых общество не может жить нормальной жизнью. Главными среди них можно считать: господство, руководство, управление, организация и контроль.
Господство основано на разделении общества на управляющих и управляемых. Оно выражается в требовании, которое предполагает безусловное выполнение. Такое требование может быть явным, громогласным, а может быть и скрытым. В этом случае приказ не объявляется открыто, подчиненный, угадывая желание властвующего, выполняет его. Знаменитый пример такого скрытого приказа мы находим во времена правления короля Англии Генриха II. Король был втянут в серию диспутов со своим вечным оппонентом Томасом Бекетом, архиепископом Кентерберийским. Однажды Генрих воскликнул: "Неужели никто не избавит меня от этого человека?" Четверо из его рыцарей услышали слова короля и решили убить Бекета. Историки до сих пор спорят, действительно ли король хотел этого. Многочисленные примеры скрытого господства можно найти и в современной политике.
Руководство как функция государственной власти выражается в выработке и принятии принципиально важных для общества решений, в определении его ключевых целей, планов, перспектив. Государственная власть осуществляет руководство подобно тому, как капитан прокладывает курс корабля или полководец составляет план сражения. В этом случае власть предстает стратегом, определяющим политический курс. Руководством, как правило, занят относительно небольшой круг людей. Часто в нашей обыденной речи мы так и называем их "руководство страны".
Управление осуществляется через непосредственную повседневную практическую деятельность, направленную на выполнение разработанных руководством планов. Суть управления в принятии решений по поводу возникающих в обществе конкретных проблем. Управленческой деятельностью занимается обычно административный аппарат. Так, примером управления может служить деятельность мэрии, которая каждый день решает вопросы, возникающие в жизни любого города: от снабжения продовольствием до вывоза и переработки мусора.
Организация предполагает согласование действий отдельных людей, групп, политических институтов. Чтобы управлять и руководить, нужно не только отдавать приказы сверху вниз (от руководителей и управленцев к подчиненным), но и обеспечить взаимосвязь, упорядочить контакты между людьми. Точно также глава семьи сплачивает вокруг себя ее членов, распределяет между ними обязанности.
Наконец, еще одна функция власти контроль выражается в том, что она наблюдает за соблюдением законов, норм, правил поведения в обществе. С помощью контроля власть получает информацию о том, какие последствия имеют ее управленческие воздействия. Это помогает ей корректировать при необходимости свою политику.
Нормально функционирующая власть обеспечивает обществу стабильное существование. И наоборот, пренебрежение функциями государственной власти или их неумелое отправление оборачиваются социальной "болезнью".
Накопление власти
Заметим, что любая государственная власть стремится расширить зону своего влияния в обществе. Одним из первых описал этот процесс немецкий ученый Роберт Михельс (1876-1936). Он подчеркивал, что всякая государственная власть, нуждаясь в управленческом аппарате, порождает слой людей, которые занимаются только отправлением власти. Это их профессия, ремесло, источник дохода. Вполне естественно, что такие люди хотят увековечить свою власть. Для этого они стремятся взять под свой контроль многие сферы общественной жизни. Власть как бы "поглощает" общество, оставляя ему все меньше и меньше свободы.
Чтобы наглядно представить себе этот процесс, воспользуемся простейшей аналогией. Представьте, что вы опрокинули кувшин с молоком: оно тут же растеклось, заполнив все доступное пространство. Нечто подобное происходит и с властью. Не встречая препятствий, она "растекается" в обществе, оставляя все меньше и меньше свободных зон, концентрируя в своих руках все больше и больше функций. Подобную тенденцию мы могли бы назвать законом накопления власти.
Особые условия для проявления этого закона появились именно в XX в. Как бы ни была могущественна государственная власть в прошлом, ей было трудно контролировать все общество без эффективных и надежных средств связи. Так, письменное распоряжение, посланное с гонцом, достаточно долго шло до адресата. Не менее долго приходилось ожидать ответа. Пока распоряжение отправлялось из центра в провинцию и обратно, местный вельможа мог править, как ему заблагорассудится. Появление и массовое распространение в XX в. телеграфа, дешевой бумаги, телефона, автомобиля, самолета, радио и, наконец, телетайпа, телефакса и компьютера в корне изменили ситуацию. Молниеносно можно отдать распоряжение, мобилизовать ресурсы, организовать большие массы людей.
Наряду с этим в XX в. возникли и проблемы, требующие для своего решения подобных технических средств. Снабжение энергией, охрана природы, безработица, транспорт все это и многое другое требует единого командования и не всегда может быть решено на местном уровне, что и способствует накоплению власти. Если она не встречает на своем пути препятствий, то быстро становится абсолютной, т.е. полной и всеобъемлющей. Но абсолютная власть, как известно, абсолютно ограничивает и свободу гражданина. Что же остается делать ему в такой ситуации? Этот вопрос важен для рядовых граждан, вступающих в отношения с властью. Поняв законы ее поведения, они смогут правильно спланировать и свои действия.
Можно ли защитить себя от экспансии власти или следует согласиться с жестким ограничением собственной свободы? Решение этого вопроса мы находим в теории и практике разделения власти.