Возможно, что негативная судебная практика заставляет субъекты Российской Федерации излишне осторожно подходить к вопросу развития конституционных принципов народовластия в собственном законодательстве. Нередко это просто приводит к ошибкам. Например, статья 40 Устава Брянской области посвящена регулированию народной законодательной и народной правотворческой инициативы. Согласно пункту 1 этой статьи, население Брянской области имеет право выступить с народной законодательной инициативой или в соответствии с уставом муниципального образования – с народной правотворческой инициативой. Таким образом, инициатором народной инициативы является население Брянской области. А между тем, согласно статье 3 Устава, население Брянской области составляют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства, проживающие или временно пребывающие на ее территории. Вряд ли предоставление права народной законодательной инициативы любым иностранным гражданам и лицам без гражданства является оправданным. При этом отдельная статья Устава посвящена народовластию. Согласно пункту 1 статьи 4, источником власти в Брянской области в пределах компетенции области как субъекта Российской Федерации является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Брянской области и органы местного самоуправления. О каком именно народе здесь идет речь, не поясняется.
5. 2. Выборы и референдумы в субъектах Российской Федерации
Среди институтов непосредственного осуществления власти народа в субъектах Российской Федерации можно назвать выборы и референдум, отзыв депутатов и должностных лиц, собрания (сходы) граждан, петиции, народные правотворческие инициативы, обращения, обсуждение вопросов местной жизни, опросы, митинги и демонстрации и ряд других.
Не имея возможности детально осветить все проблемы выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации, остановимся на самых, по нашему мнению, острых из них.
В сфере избирательного законодательства весьма проблемным остается вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Достаточно часто появляются инициативы о "переводе" всего массива избирательного законодательства на федеральный уровень регулирования, что мы считаем совершенно неприемлемым. Следует отметить, что как в статье 71, так в статье 72 Конституции Российской Федерации не указано, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Поэтому здесь в первую очередь необходимо учитывать решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу неоднократно высказывалась им в ряде своих решений. Это происходило, в частности, в Постановлении от 24 ноября 1995 года № 14-П по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в парламент Республики Северная Осетия – Алания" [60] и в Постановлении от 23 марта 2000 года № 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области" в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой [61] .
В первом из указанных постановлений федеральный Конституционный Суд указал, что вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 76 часть 2 Конституции Российской Федерации).
Во втором из вышеназванных постановлений эта позиция была развита. Федеральный Конституционный Суд указал, что в соответствии со статьей 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе избирательных прав, провозглашенных в статье 32 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должны предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав исходя из особенностей этих процедур.
Однако в настоящее время положение дел таково, что субъекты Российской Федерации уже практически не могут предусматривать такие "необходимые дополнительные гарантии избирательных прав" в собственных законах. В результате неоднократных изменений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательное законодательство все больше и больше регулируется Федерацией. Совершенно справедливо отмечается, что в большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта Федерации, будучи лишенным возможности творчески развивать нормы федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их [62] . Поэтому федеральные государственные органы должны идти не по пути дальнейшей централизации избирательного законодательства, а организационно и методически помогать субъектам Российской Федерации. Оптимальным здесь представляется разработка модельных для субъектов Российской Федерации законов о выборах и референдумах. Тем более что положительный опыт такой работы уже имеется. Так, в период 1997–1998 годов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации было подготовлено и направлено в субъекты Федерации девять таких модельных законов [63] .
Следует согласиться с мнением, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия субъектов Российской Федерации в сфере избирательного законодательства заключаются в следующем:
1) в защите избирательных прав граждан в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Данная защита осуществляется в рамках совместного с Российской Федерацией ведения;
2) в определении конкретной схемы организации избирательного процесса (система избирательных комиссий, установление компетенции этих комиссий), особенностей избирательной системы, установлении конкретных избирательных процедур. Указанные задачи решаются на основе и в соответствии с гарантиями избирательных прав граждан, закрепленных федеральными законами [64] .
Необходимо конечно же и своевременное приведение региональных законов в соответствие с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это само по себе не так уж и просто, поскольку в данном случае приходится серьезно менять абсолютно все региональное избирательное законодательство. Полагаем, что более целесообразным является не внесение соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов Федерации, а принятие новых редакций избирательных законов. В среднем в каждом субъекте Российской Федерации придется изменить от 6 до 9 законов. Сюда относятся законы о выборах депутатов законодательного органа, главы и депутатов местного самоуправления, а также законы об отзыве перечисленных лиц, о местном референдуме и референдуме субъекта Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, наиболее рациональным будет принятие Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации. Название конечно же условное, поскольку в него могут быть включены процедуры референдумов и отзыва выборных лиц. Цель принятия Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации состоит в комплексном системном законодательном регулировании выборов и референдума. Кодификация же производится в интересах экономии правового материала, удобства пользования им при подготовке и проведении выборов. Избирательные кодексы приняты или готовятся к принятию в весьма значительном числе субъектов Российской Федерации (Алтайский край, Воронежская, Свердловская области и многие др.).
Практика проведения выборов показала, что процессуальные подходы к организации выборов разных уровней во многом совпадают, хотя и не лишены существенных особенностей. Это предполагает возможность объединения региональных актов в единый целостный документ. Большинство избирательных законов в субъектах Российской Федерации местами дословно повторяют друг друга. В Избирательном кодексе субъекта Российской Федерации возможно избежать повторения одинаковых положений при нормировании разных выборов, в то же время делая необходимый акцент на особенностях правового регулирования отдельных из них. Определенные недостатки в действующих Избирательных кодексах субъектов Российской Федерации (например, приходится раскрывать в одной статье многочисленные особенности исчисления сроков избирательных процедур в рамках разных выборов), хотя и создают определенные трудности для правоприменителя, не являются неисправимым недостатком. Итогом работы должно стать создание внутренне согласованного и непротиворечивого законопроекта, не имеющего законодательных пробелов, что создаст более простой в работе документ как для избирательных комиссий, так и для кандидатов и избирателей.
Следует отметить, что в последнее время изменения в федеральном законодательстве все более ограничивают народовластие в субъектах Российской Федерации. Ярким примером этого является отмена прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) [65] . Более того, такие изменения в федеральном законодательстве ставят под сомнение стабильность конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. Например, только в Тюменской области, помимо изменений Устава и Избирательного кодекса (закона) Тюменской области, потребуется изменение еще четырех областных законов и ряда нормативных правовых актов областных органов государственной власти.
Достаточно показательным примером является и требование федерального законодательства, обязывающее проводить выборы не менее половины депутатов регионального парламента по пропорциональной избирательной системе. Какие варианты оптимального формирования законодательного органа с учетом усиления роли партий могут быть в субъектах Российской Федерации? Некоторые субъекты Федерации решили, видимо, для сохранения имеющегося баланса интересов просто увеличить численность законодательного органа вдвое. Однако в субъектах Российской Федерации, где предусматриваются выборы в законодательный орган представителей коренных малочисленных народов (в первую очередь автономных округов), это связано с некоторыми трудностями. Такая ситуация будет еще и запутывать избирателей, когда им придется голосовать и за одномандатников, и за партийные списки, и за депутатов, выбираемых по единому многомандатному избирательному округу. Даже просто выбрать несколько депутатов по единому округу может быть не так и просто.
С такими проблемами столкнулись в Ханты-Мансийском автономном округе при выборах депутатов от коренных малочисленных народов Севера. Выборы этих депутатов проводились по мажоритарной системе по единому избирательному округу, которым является территория автономного округа. Как показала практика проведения таких выборов в конце 90-х годов XX века, посредством мажоритарной избирательной системы оказалось невозможным обеспечить представительство коренных малочисленных народов Севера в Думе Ханты-Мансийского автономного округа. Сыграло свою роль в том числе и голосование большого числа избирателей "против всех кандидатов".
В связи с большой протяженностью территории региона, неравномерным проживанием населения проведение избирательной кампании в рамках мажоритарной системы затруднено. Кандидаты в депутаты не могут в полной мере реализовать гарантируемое государством право на предвыборную агитацию. Кандидаты физически не могут побывать на всей территории региона, непосредственно встретиться со своими избирателями и ознакомить их со своей предвыборной программой. Для проведения полноценной предвыборной агитации и встреч кандидатов с избирателями в труднодоступных и удаленных районах требуются значительные финансовые средства. Поэтому кандидаты в депутаты остаются "неузнаваемыми" для избирателей. Результатом незнания избирателями кандидатов, отсутствия информации об их программах и является, как показывает практика проведения выборов, голосование значительного числа избирателей "против всех кандидатов". Неизбрание установленного числа депутатов ведет к необходимости проведения последующих довыборов.
Поэтому в данных условиях наиболее целесообразным было бы изменение системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющих коренные малочисленные народы. Наиболее оптимальным здесь является использование пропорциональной избирательной системы. Ее применение позволяет устранить недостатки, присущие мажоритарной системе. Кандидатам, объединенным в списки кандидатов, значительно легче проводить встречи с избирателями и знакомить их со своей предвыборной программой. Даже голосование большого числа избирателей "против всех кандидатов" не сможет негативно повлиять на проведение выборов. Соответственно минимизируется вероятность проведения повторных выборов, что ведет к значительной экономии финансовых средств, выделяемых из бюджета.
Однако здесь также возникает ряд проблем. Если, помимо депутатов-одномандатников, избираемых по мажоритарной системе, будут еще списки кандидатов от партий и списки кандидатов от коренных малочисленных народов, то это может значительно запутать и электорат, и избирательные комиссии. Конечно же возможно избрание представителей коренных малочисленных народов в рамках федерального требования об использовании смешанной избирательной системы в том случае, если после подведения итогов голосования в законодательный орган субъекта Российской Федерации часть депутатских мандатов остается нераспределенной. Соответственно при закреплении соответствующих положений в законах субъектов Российской Федерации эти мандаты могут быть переданы представителям коренных малочисленных народов. Однако нельзя исключать ситуацию, когда таких "свободных" мандатов может и не оказаться. Кроме того, это правило не будет распространяться на выборы органов местного самоуправления.
Также представляется возможным и вариант "конструктивного сотрудничества", то есть объединения обоих списков – от партий и коренных малочисленных народов – в один список. Иными словами, во все списки кандидатов от партий в обязательном порядке должны быть включены представители коренных малочисленных народов. Например, каждым третьим или четвертым в списке кандидатов от партии должен быть представитель коренных малочисленных народов. Среди преимуществ такого подхода – существенная экономия финансовых средств. Однако есть здесь и свои "подводные камни". В составе даже всех списков требуемое количество представителей коренных малочисленных народов может и не быть избрано. Положительно отреагируют ли на такое нововведение сами политические партии? Тем более что деятельность партий регулируется исключительно федеральным законодательством. Нельзя исключать, что это может вызвать и протесты со стороны федеральных органов из-за формального несоответствия федеральному избирательному законодательству.
Наиболее существенную помощь в действенном представительстве коренных малочисленных народом в органах власти могли бы оказать региональные политические партии, наиболее знакомые с их нуждами и интересами. Тем более что сами эти партии были бы заинтересованы в поддержке титульных наций. Однако в Федеральном законе "О политических партиях" фактически введен запрет на создание и деятельность региональных политических партий. Совершенно верным является мнение о том, что в данном случае есть основания говорить об ущемлении Конституцией Российской Федерации политической самоорганизации граждан на уровне субъектов Федерации и о неправомерном ограничении права граждан на объединение. И это является "вполне осознанной политикой в области партийного строительства, осуществляемой в рамках так называемой концепции "управляемой демократии"" [66] .
Более того, на федеральном уровне прослеживаются и иные тенденции по ограничению прав субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав коренных малочисленных народов. В частности, признана утратившей силу статья 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Она давала возможность устанавливать квоты для представителей малочисленных народов в законодательных органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления [67] .
Единственным вариантом обеспечения полноценного представительства коренных малочисленных народов остается только избрание их представителей на выборах. Однако законодательство о выборах в Российской Федерации в настоящее время не обеспечивают право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, эффективно участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Федеральное законодательство не устанавливает реальных гарантий прав коренных малочисленных народов на выборах в законодательные органы государственной власти субъектов федерации и представительные органы местного самоуправления.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" позволяет более гибко подходить к образованию избирательных округов в местах компактного проживания коренных малочисленных народов. Однако он не обязывает формировать благоприятные условия для представительства этих народов в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Это не может в полной мере гарантировать избрания в состав законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам.
При этом нельзя забывать, что, согласно статье 69 федеральной Конституции, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. В соответствии с Документом Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (параграф 35) государства должны уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в решении публичных дел, включая участие в делах, относящихся к защите и развитию самобытности таких меньшинств. В соответствии с параграфами 2 и 3 Декларации ООН о меньшинствах лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют "право эффективно участвовать в публичной жизни" и "право эффективно участвовать в принятии решений на национальном и, где это возможно, на региональном уровне, касающихся меньшинства, к которому они принадлежат, или региона, в котором они проживают".