Европейская комиссия взяла на себя обязательство проводить мониторинг того, насколько соблюдаются "сетевые свободы" европейских граждан, и при необходимости обращаться к антимонопольному регулированию. До конца 2010 года Европейская комиссия должна была провести анализ влияния развития технологий на сетевые свободы и доложить Европейскому парламенту и Совету о том, необходимы ли дополнительные меры для защиты сетевой нейтральности. Принятые на себя обязательства Европейская комиссия выполнила. В ноябре 2010 года был опубликован Доклад по результатам общественных слушаний "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе", а уже в апреле 2011 году Европейская комиссия выступила с Сообщением "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе", адресованным Европейскому парламенту и отдельным комитетам Европейского союза.
Вначале скажем несколько слов об итогах общественных слушаний. В число опрошенных вошли компании операторов связи, провайдеров контента, государства – члены ЕС, организации потребителей и другие общественные организации, а также отдельные индивиды. Операторы связи и производители телекоммуникационного оборудования не считают, что в Европейском союзе существует какая-либо проблема с сетевой нейтральностью. Действительно, операторы управляют трафиком, но нет доказательств, что они осуществляют дискриминацию, которая наносит вред потребителям или конкуренции. Эту точку зрения поддержала часть европейских государств.
Важно отметить, что основная часть опрошенных считает, что действующее телекоммуникационное законодательство Европейского союза вполне способно справиться с потенциальными угрозами сетевой нейтральности. Кроме того, изменения в законодательстве приняты недавно и делать выводы о необходимости принятия дополнительных мер преждевременно.
Кроме того, практически все опрошенные были согласны в том, что управление трафиком является необходимым и существенным условием эффективного функционирования Интернета. Принципы управления трафиком должны быть одинаковыми как для фиксированных, так и для подвижных сетей. Основные и наиболее распространенные способы управления трафиком сами по себе не нарушают принципа сетевой нейтральности. Помимо требования прозрачности, которое уже установлено законодательством, дополнительного регулирования не требуется. Точно так же большинство опрошенных согласны, что используемые сегодня бизнес-модели доступа к Интернету вполне эффективны.
Особый интерес представляет снабженные актуальными данными ответы, которые Орган европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (Body of European Regulators for Electronic Communications, далее – BEREC) представил Европейской комиссии в рамках проведенной в 2010 году консультации по открытому Интернету и сетевой нейтральности. В большинстве европейских стран сетевая нейтральность не является предметом серьезных дискуссий. Зафиксированы только отдельные случаи дискриминации в отношении файлообменных сетей, видео и IP-телефонии. Все эти случаи выносились на суд общественности или становились предметом неформальных жалоб в регулирующие органы. Большая часть данных инцидентов была решена на добровольной основе самими операторами: либо под давлением прессы стороны приходили к заключению договора, либо следуя указаниям регулирующего органа, причем чаще всего за пределами формальной процедуры. Случаи блокирования IР-телефонии были зафиксированы только в семи из 27 стран Европейского союза, а именно в Австрии, Германии, Голландии, Италии, Португалии, Румынии и Швейцарии. То же самое справедливо и в отношении файлообменных сетей: нарушения имели место в шести странах из 27. Все случаи приводятся BEREC на основании информации, полученной от национальных регулирующих органов. При этом указанные инциденты национальные регуляторы отнесли к сфере сетевой нейтральности, но далеко не в каждом случае сетевая нейтральность нарушалась. На основании обобщения полученных данных BEREC сделал вывод, что нарушения являются эпизодическими, но это не означает, что они не будут происходить в будущем. Поскольку нарушений мало и большая их часть устраняется в добровольном порядке, не существует достаточных причин для введения новых регуляторных мер на уровне Европейского союза.
В отличие от BEREC, Великобритания, к примеру, ответила на вопросы консультации Европейской комиссии исключительно кратко, констатировав, что государству неизвестны какие-либо особые проблемы, связанные с сетевой нейтральностью. В то же время цифровая экономика развивается быстро, и инновационный процесс может иметь непредсказуемые последствия, в том числе и негативно влияющие на потребителей.
Отметим, что основные же опасения, которые были высказаны участниками опроса, касаются не существующих, а потенциальных угроз.
Теперь обратимся к Сообщению Европейской комиссии "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе". По мнению Комиссии, Интернет является ядром современной мировой экономики и основной причиной беспрецедентного уровня инновационного развития. Для размещения контента или оказания услуг сегодня ни компании, ни индивиды не сталкиваются с высокими ценовыми барьерами, связанными с выходом на рынок. Это отличает Интернет от многих других сетевых отраслей экономики. Интернет изменяет способ нашего общения и ведения бизнеса, поддерживает свободу слова и медиаплюрализм. Миллиардные инвестиции в сочетании с отраслевым регулированием и антимонопольными правилами позволили достичь конкурентных предложений на рынке широкополосного доступа и способствовали росту потребительского спроса. Еще больше инвестиций потребуется для того, чтобы справиться с существующей тенденцией роста трафика. По прогнозам, трафик будет возрастать на 35 % ежегодно на фиксированных сетях и на 10 % – на подвижных сетях.
Проблемы сетевой нейтральности непосредственно связаны с уровнем конкуренции на рынке. Одним из основных критериев добросовестной конкуренции является возможность потребителя делать выбор между конкурирующими предложениями на основе прозрачной и содержательной информации. Потребителям также должна быть обеспечена возможность менять оператора, чтобы получать услуги лучшего качества или по более низким ценам. Регулирование телекоммуникаций в Европейском союзе нацелено на содействие эффективной конкуренции, которая рассматривается как лучший способ обеспечения высокого качества товаров и услуг по доступным для потребителя ценам. Поправки, принятые в 2009 году в телекоммуникационное законодательство Европейского союза, по мнению Комиссии, содействуют сохранению открытого и нейтрального характера Интернета. Новые положения, касающиеся требования прозрачности, смены оператора и качества услуг, должны быть имплементированы в национальное законодательство европейских стран в мае 2011 года.
На основании изложенного была сформулирована следующая программа действий. Европейская комиссия совместно с Органом европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) должны осуществлять постоянный мониторинг ситуации на рынке, чтобы обеспечить прозрачное управление трафиком, информированность пользователей, соблюдение операторами иных условий, от которых зависит сетевая нейтральность. Дополнительные рекомендации по сетевой нейтральности Комиссия сформирует только после получения дополнительных эмпирических данных и окончательной имплементации нового телекоммуникационного законодательства и получения первых результатов по практике его применения.
Таким образом, на сегодняшний день условия, от которых зависит реализация принципа сетевой нейтральности, фактически включены в телекоммуникационное законодательство Европейского союза. Соблюдение принципа сетевой нейтральности совпадает с общим требованием соблюдения законодательства о связи.
Соединенные Штаты
В 2005 году Федеральная комиссия по телекоммуникациям США приняла Принципы открытого Интернета, которые включают в себя право потребителей использовать контент, приложения, сервисы и оборудование по своему выбору, а также содействие конкуренции между операторами доступа и провайдерами контента и сервисов. Надо отметить, что по своей направленности указанные принципы сходны с теми положениями, которые вошли в новый телекоммуникационный пакет поправок, принятый ЕС в 2009 году.
В декабре 2010 года Федеральная комиссия по телекоммуникациям США (Federal Communications Commission, далее – FCC) издала приказ, устанавливающий новые правила регулирования в отношении сетевой нейтральности. Комиссия полагает, что открытость Интернета является основой для конкуренции. Основная же цель приказа – ускорить оборот инвестиций и инноваций в сфере Интернета. Для сохранения открытости Интернета, по мнению Комиссии, необходимо ввести определенные базовые стандарты для операторов широкополосного доступа.
Базовыми принципами, позволяющими поддерживать сетевую нейтральность, являются: (1) прозрачность в отношении управления трафиком и условий оказания услуг; (2) неблокирование законного контента, сервисов, приложений и оборудования; (3) отсутствие необоснованной дискриминации в отношении законного сетевого трафика.
Правила, установленные FCC, являются достаточно жесткими, хотя Комиссия заявила, что ее правила предоставляют операторам широкополосного доступа достаточно гибкости для развития сервисов и тарифных планов, а также разумного управления трафиком (пар. 77). К примеру, по мнению FCC, ограничивать необходимо не только те практики, которые являются, очевидно, антиконкурентными или наносят явный вред потребителям. Операторы связи не должны управлять содержимым трафика даже в том случае, когда мотивы такого управления не имеют отношения к конкурентной политике оператора и не наносят прямого ущерба потребителю (пар.78).
Что касается "прозрачности", то операторы как фиксированных, так и подвижных сетей связи должны публично раскрывать свои практики управления и коммерческие условия оказания услуг широкополосного доступа.
В отличие от этого, применение запрета на блокирование различается в зависимости от типа связи. Обязательства операторов фиксированной связи являются наиболее широкими. Сотовым операторам запрещается блокировать только те сайты и приложения, которые конкурируют с его собственными видеоуслугами и услугами телефонной связи.
Наконец, принцип недискриминации применяется только и исключительно к операторам фиксированной связи, тогда как сотовые операторы сохраняют право по своему усмотрению регулировать различные виды трафика.
По мнению Комиссии, такие преимущества операторов беспроводной связи не нанесут вреда интересам потребителей, потому что большинство потребителей имеют более широкий выбор сотовых операторов в сравнении с выбором услуг широкополосного доступа операторов фиксированной связи. Комиссия также положительно отнеслась к последним инициативам сотовых операторов, направленным на увеличение открытости. Имеется в виду, прежде всего, введение открытых операционных систем, таких как Android. В результате, после вступления правил в силу мобильные операторы широкополосного доступа будут освобождены от обязанности управлять сетевым трафиком на недискриминационной основе.
Определенную роль в неравном применении принципа сетевой нейтральности к различным видам связи сыграли совместные инициативы интернет-компании Google и компании, предоставляющей услуги беспроводного широкополосного доступа, – Verizon.
В 2009 году компании заявили о совместной стратегии, а в октябре 2010 года выпустили краткий меморандум, содержащий предложения по рамочному законодательному регулированию сетевой нейтральности. Предложения содержат требования к защите потребителей, недискриминации, прозрачности и т. д. В то же время к беспроводным сетям никакие требования, кроме требования прозрачности, не применяются. Основанием для такого исключения являются "уникальные технические и операционные характеристики беспроводных сетей". Критики усматривают, однако, другую причину введения исключения: компания Google заинтересована в таком исключении, поскольку беспроводные сети Verizon работают на операционной системе Android, принадлежащей Google. Кроме того, беспроводные сети становятся постепенно главным сегментом интернет-услуг и исключать их из регулирования означает подрыв реализации принципа сетевой нейтральности.
Иные примеры регулирования сетевой нейтральности
В Норвегии с 2007 года регулирующий орган в сфере почты и телекоммуникаций реализует проект мониторинга развития рынка и участия в общественной дискуссии по вопросу сетевой нейтральности. В 2008 году была создана рабочая группа, в которую вошли операторы доступа, провайдеры контента и услуг, отраслевые союзы и общественные организации по защите прав потребителей. В результате совместной работы в феврале 2009 года были приняты Руководящие правила по вопросу о нейтральности Интернета. Правила были подписаны крупными операторами доступа к сети Интернет, отдельными провайдерами контента, отраслевыми организациями, омбудсменом по правам потребителей и Норвежским советом по правам потребителей. Принятый акт не имеет принудительной силы, речь идет о "мягком праве", которое подразумевает добровольное следование правилам. Сетевая нейтральность, в соответствии с принятыми правилами, базируется на трех основных принципах:
1. Интернет-пользователи имеют право на подключение к Интернету с заранее оговоренными пропускной мощностью и качеством.
2. Интернет-пользователи имеют право на подключение к Интернету, что позволяет им: отправлять и получать контент по своему выбору; получать услуги и запускать приложения по своему выбору; устанавливать оборудование и использовать программное обеспечение по своему выбору при условии, что это не наносит вред Сети.
3. Интернет-пользователи имеют право на подключение к Интернету, свободное от дискриминации в отношении типов приложений, услуг или контента или адреса отправителя или получателя.
В октябре 2009 года Комиссия по телерадиовещанию и телекоммуникациям Канады приняла рамочные правила по сетевой нейтральности, которые устанавливают в отношении операторов связи дополнительные требования по прозрачности и ограничивают использование технологий по управлению трафиком. Наконец, в августе 2010 года в Чили был принят первый в мире закон по сетевой нейтральности. В числе прочего, оператор доступа в Интернет обязан обеспечивать доступ ко всем видам контента, сервисов или приложений и оказывать услуги без дискриминации контента, приложений и сервисов в зависимости от их источника или обладателя.